Совершенствование механизмов противостояния коррупции на уровне международной организации и национальном уровне (России)

- принять Федеральный закон «О регулировании лоббистской деятельности», Кодексы поведения государственных (муниципальных) служащих и иных должностных лиц;

- обеспечить надлежащий контроль  за доходами государственных (муниципальных) служащих, иных должностных лиц и членов их семей;

- усилить контроль за целевым расходованием бюджетных средств;

- использовать все имеющиеся  возможности для выявления фактов  легализации (отмывания) доходов, полученных в результате совершения коррупционных преступлений;

- развивать и укреплять международное  сотрудничество, прежде всего по вопросам выдачи, розыска, конфискации и возврата преступных доходов

 В связи с этим России  надлежит присоединиться к совместной  инициативе Всемирного банка  и Управления ООН по борьбе  с наркотиками и преступностью  по обеспечению возврата похищенных  активов (StAR) от 17 сентября 2007 г.

1.3 Нормативно-правовое  регулирование

Современные тенденции формирования российского правового порядка в сфере противодействия коррупции в ВЭД связаны с систематизацией антикоррупционного законодательства. Речь, таким образом, идет о разработке комплексных нормативно-правовых актов в данной сфере, о чем свидетельствует принятие Федерального закона о противодействии коррупции, который имеет систематизирующее значение7.

Данная тенденция является проявлением общих закономерностей развития правовой системы России, которая сегодня находится на том уровне развития, когда неизбежно концептуально-правовое осмысление правовых начал государственного регулирования общественных отношений, сопряженного с качественной переработкой законодательства. В этом смысле можно сказать, что систематизация антикоррупционного законодательства на современном этапе является необходимой стороной его развития. А принятие Закона о противодействии коррупции есть начало достаточно трудоемкого процесса.

Отмечая то, что в России в целом сложилась законодательная база регулирования антикоррупционных отношений, следует констатировать целый ряд ее недостатков. Очевидно, что принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» имеет именно такое систематизирующее значение в отношении действующего антикоррупционного законодательства. Закон направлен на решение следующих проблем, в целом нашедших отражение в Национальном плане противодействия коррупции:

устранение пробелов в правовом регулировании антикоррупционной деятельности, преодоление противоречий в правовом регулировании и унификация законодательства в данной сфере (прежде всего, посредством разработки терминологического инструментария и внесения изменений и дополнений в нормативно-правовые акты);

приведение российского антикоррупционного законодательства в соответствие с международными правовыми стандартами.

Отмечая то обстоятельство, что Закон создает законодательную базу антикоррупционного правопорядка в нашей стране, тем не менее следует обратить особое внимание на неполное решение проблем, стоявших перед данным актом.

Так, ключевое концептуальное значение имеет положение о роли общественности в борьбе с коррупцией (п. 7 ст. 3, п. п. 1, 6 ст. 6, п. п. 2-4 ст. 7). Однако из Закона неясно, какие правовые механизмы могут сделать данное положение не просто работающим, но превратить его в институционально устойчивую форму в качестве основы правовой политики в данной сфере, во многом обеспечивающей профилактический вектор документа. В силу этого, учитывая увеличившийся объем правоохранительных механизмов, прежде всего уголовно-правового характера, очевидно нивелирование профилактического компонента.

Другим обстоятельством является положение о субъекте антикоррупционной политики как органе, ответственном за ее формирование и проведение, создание которого предусмотрено Конвенцией ООН 2003 года. Статья 5 Закона предусматривает создание органов координации деятельности по противодействию коррупции с правом разработки проектов указов Президента РФ, постановлений, распоряжений Правительства РФ и др., в состав которых должны входить представители федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и иных лиц. Однако данные коллегиальные органы не могут рассматриваться в качестве субъекта антикоррупционной политики, обладающего всей полнотой полномочий для осуществления своих функций. Орган, отвечающий за разработку и проведение антикоррупционной политики, может рассматриваться лишь как орган исполнительной власти, обладающий правом законодательной инициативы, что не предусмотрено документом. Неясность положений об антикоррупционном органе как субъекте антикоррупционной политики свидетельствует о том, что Закон не формирует основного механизма противодействия коррупции.

Некоторые положения Закона не вполне ясны либо противоречат нормам иных законодательных актов. Так, не вполне ясно, что подразумевается под нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в качестве одной из правовых основ противодействия коррупции (ст. 2). Существенно отличается терминология Закона о противодействии коррупции от терминологии Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», что может рассматриваться как коллизия по совпадающему предмету регулирования. Не вполне понятно введение норм о конфликте интересов (ст. ст. 10, 11). Очевидно, они могут иметь смысл лишь в процессуальном контексте. Не ясна позиция законодателя в отношении муниципальных служащих и мер улучшения ситуации в данной сфере. Так, в качестве одного из направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции названо сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов (п. 19 ст. 7). Такая негативная оценка государственных и муниципальных служащих вызывает недоумение.

Существенным недостатком документа является и отсутствие в нем концептуального определения коррупции. Учитывая, что такого определения нет и в других российских нормативно-правовых актах, следует отметить концептуальную неясность Закона. В ст. 1 дается определение коррупции путем перечисления ее различных признаков: злоупотребление служебным положением, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.

2.ОСОБЕННОСТИ БОРЬБЫ С  КОРРУПЦИЕЙ: РОССИЙСКИЙ И               ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

2.1 Зарубежный опыт противодействия коррупции во внешнеэкономической деятельности

Серьезной международно-правовой акцией по борьбе с коррупцией в ВЭД явилось заключение в 1997 г. разработанной под эгидой Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР) Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при международных деловых операциях.

В Конвенции участвует (на 2011 г.) более 30 стран, включая членов ОЭСР, а также ряд других государств.

Конвенция распространяется на все случаи подкупа иностранных должностных лиц при совершении международных деловых операций, т.е. на так называемую «активную» коррупцию. За пределами применения Конвенции остаются такие иные виды коррупции, как принятие взяток, «пассивная» коррупция, а также шантаж, вымогательство и отмывание «грязных» денег. Государства-участники приняли на себя обязательства по законодательному закреплению в качестве преступного, сурово наказуемого деяния взяткодательства, причем и в отношении подкупа чиновников стран, не участвующих в Конвенции (включая, соответственно, Россию, другие страны СНГ и Восточной Европы).

В подкрепление эффективности действия Конвенции Совет ОЭСР принял три особых Рекомендации, включающие меры контроля в сфере бухгалтерского учета, государственных закупок и т.п.; по консультациям в целях сотрудничества с не участвующими в Конвенции странами, а также по принятию программ содействия таким странам в создании сети органов борьбы с коррупцией.

Среди международных актов, не обладающих правовой обязывающей силой, относящихся прямо косвенно и к урегулированию деятельности ТНК, могут быть, в частности, следует упомянуть также:

Резолюция Генассамблеи ООН №51/59 1996 г. «Борьба с коррупцией», а также одобренный на ее основе Кодекс поведения должностных лиц; Свод многосторонних согласованных справедливых принципов и прав по контролю за ограничительной деловой практикой, принятый ЮНКТАД в 1980 г., с последующими его изменениями; Хартия бизнеса для устойчивого развития принципов по управлению окружающей средой, принятая Международной торговой палатой в 1991 г., и т.п.

Центр ООН по предотвращению международной преступности разработал особую Глобальную программу против коррупции. Также принята Декларация ООН о борьбе с коррупцией, взяточничеством в международных коммерческих операциях (утверждена Резолюцией 51/19 Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1996 г.).

Международный валютный фонд придерживается политики отказа в финансовом содействии странам, где подкуп и коррупция угрожают подрыву программ экономического оздоровления.

Ряд конвенционных правовых актов по борьбе с коррупцией разработан и на региональном уровне в Европейском союзе, а также в Совете Европы. Принята Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (г. Страсбург, 1999 г.)8. В основу разработки данной Конвенции были положены двадцать руководящих принципов борьбы с коррупцией, утвержденные Комитетом министров Совета Европы 6 ноября 1997 г. на 101 сессии Резолюцией (97) 24. Из закрепленных в данной Резолюции принципов, имеющих значение для уголовного права, необходимо выделить следующие9:

1) принятие эффективных мер для  предупреждения коррупции и в  связи с этим поощрения этичного  поведения;

2) обеспечение скоординированной  криминализации национальной и  международной коррупции;

3) обеспечение независимости лиц, осуществляющих функции по предупреждению, расследованию, обвинению и правосудию в отношении коррупции, предоставление им средств для эффективного собирания доказательств, защита лиц, сотрудничающих с правосудием в борьбе с коррупцией, и обеспечение тайны расследования;

4) принятие адекватных мер по  предупреждению использования юридических  лиц для совершения коррупционных  преступлений;

5) ограничение иммунитета должностных  лиц от уголовной ответственности  до степени, минимально необходимой  в демократическом обществе

К другим руководящим принципам Резолюция относит учет антикоррупционных требований в законодательстве о государственной службе, налоговом законодательстве, обеспечение свободы прессы в информировании граждан о коррупции, поощрение научных исследований коррупции и др. Заключительный, двадцатый руководящий принцип гласит: «Развитие в любой возможной степени международного сотрудничества во всех областях борьбы с коррупцией».

Рассмотрим теперь опыт некоторых стран по борьбе с коррупцией во внешнеэкономической деятельности.

В 1977 году Конгресс США принял 3акон о борьбе с коррупцией во внешнеэкономической деятельности, чтобы покончить с практикой подкупа иностранных чиновников и восстановить веру общественности в неподкупность американского бизнеса после того, как в результате проведенных властями расследований выяснилось, что более 400 американских компаний не гнушаются производить сомнительные и незаконные выплаты иностранным государственным чиновникам, политическим деятелям и политическим партиям, причем общая сумма этих выплат превышала 300 млн. долл. Сегодня все американские компании, которые хотят вести бизнес в странах мира, должны знать 3акон о борьбе с коррупцией во внешнеэкономической деятельности.

Любая программа обеспечения соблюдения 3акона о борьбе с коррупцией во внешнеэкономической деятельности состоит из ряда основных элементов, к которым относятся10:

• Обучение. Все сотрудники компании, участвующие в ее зарубежной деятельности, даже если они работают на территории США, должны пройти подготовку на предмет усвоения сути запретов, установленных 3аконом о борьбе с коррупцией во внешнеэкономической деятельности, и конкретных процедур, введенных компанией для сведения к минимуму риска нарушения его требований. В дальнейшем, по мере того, как с течением времени кадры и процедуры могут меняться, такое обучение должно регулярно повторяться и компания должна обеспечивать, чтобы обучение прошли все ее сотрудники.
• Адаптирование к местным потребностям. Обучая своих сотрудников не из числа граждан США, компания должна не только объяснить, почему необходимо соблюдать 3акон о борьбе с коррупцией во внешнеэкономической деятельности (потому что материнская компания является американской компанией, и на нее распространяется законодательство США), но и подчеркнуть важность соблюдения всех законов. Хотя компании, очевидно, хотят донести до своих сотрудников во всем мире единообразное обращение, в обучении также должны учитываться местные проблемы и законы.
• Предварительная тщательная проверка агентов. Прежде чем нанимать кого-либо действовать от своего имени, компания должна провести тщательную проверку, чтобы удостовериться в том, что она нанимает человека, который не доставит ей неприятности. С помощью собеседований, анкет, наведения дополнительных справок и запроса рекомендаций она должна убедиться в том, что агент обладает необходимой квалификацией и имеет хорошую репутацию.
• Предварительная тщательная проверка третьих сторон. Прежде чем вступать в деловые отношения с той или иной третьей стороной, будь то деловой партнер, субподрядчик, партнер по совместному предприятию, поставщик товаров или услуг, компания провести тщательную проверку, чтобы удостовериться в том, что такая третья сторона не практикует ненадлежащие денежные выплаты тому или иному государственному чиновнику. Данная проблема может возникнуть в случае, если такой государственный чиновник является владельцем третьей стороны или иным образом будет извлекать непосредственную выгоду из бизнеса с компанией либо косвенную выгоду, потому что такая третья сторона принадлежит или является работодателем по отношению к его близкому родственнику. В большинстве случаев такая проверка состоит в том, что потенциальной третьей стороне предлагается заполнить анкету, указав своих владельцев, должностных лиц и основных руководителей. А потом сообщенные сведения проверяются через открытые источники, связываясь с лицами, рекомендующими эту фирму, или посредством проведения личного собеседования.
• Условия договоров. Компании должны включать в свои договоры с агентами и третьими сторонами положения, требующие от них согласия не производить незаконные платежи и, что очень важно, предусматривающие возможность разрыва деловых отношений в случае нарушения агентом или третьей стороной договора. В зависимости от вида деятельности и рычагов влияния сторон друг на друга, компания также должна предусмотреть возможность ревизии расходов агента или третьей стороны, имеющих отношение к бизнесу компании.
• Внутренние учетные документы и записи. Одним из важных аспектов программы обеспечения соблюдения законодательства является обеспечение сотрудниками учета, проведения ими необходимой проверки и контроля расходования денег компании. С одной стороны, это просто одно из правил успешного ведения бизнеса; с юридической же точки зрения это гарантирует, что в случае предъявления компании обвинения в незаконных выплатах она сможет доказать, что либо оплата не была произведена, либо что оплата была произведена без ее разрешения и вопреки ее четким правилам и процедурам.
• Периодические ревизии. С помощью внешних или внутренних аудиторов – или и тех, и других – компании должны обеспечивать проведение надлежащих ревизий как самой программы обеспечения соблюдения законодательства, так и учетные документов и записей, касающихся тех направлений деятельности, на которые распространяется действие 3акона о борьбе с коррупцией во внешнеэкономической деятельности. В идеале подобные ревизии подтвердят отсутствие каких-либо проблем. В реальных условиях они позволят выявить те области, в которых требуется дополнительный контроль, области, в которых программа обеспечения соблюдения законодательства больше не отслеживает организацию бизнеса, и отдельных сотрудников или группы сотрудников, которым было бы полезно пройти дополнительное обучение. В худшем случае подобные ревизии могут выявить прошлые или текущие нарушения закона, которые компания должна будет быстро устранить.