Региональная политика России

частично, в  соответствии  с  принятым  порядком их распределения

между бюджетно-налоговыми  системами  разного  уровня   (например

"нефтяные деньги").  Часть средств,  аккумулируемых  в вышестоящей

бюджетно-налоговой  системе,  перераспределяется по тем  или  иным

соображениям в  пользу нежестоящих региональных систем (дотации и

субвенции, а также  часть "местных средств",  по разрешению вышес-

тоящих систем им не перечисленная).

     3) Выполнение  региональными  органами  власти  и  управления

своих представительных  и исполнительных полномочий с соблюдением

требований формальной финансовой независимости их политики от вы-

шестоящих уровней.

     4) Сомообеспечение  внутрирегиональных  социальных  программ,

т.е. бюджетное  удовлетворение части потребностей населения в оп-

ределенных жизненных  благах и реализации его национально-этничес-

ких интересов.  Несмотря на все большую самодостаточность  населе-

ния и коммерциализацию социальной сферы, доля стоимости соответс-

твующих услуг,  финансируемых  через  каналы региональных бюджет-

но-налоговых систем, достигает четверти к сумме доходов  населения

России (за вычетом  налогов).

     5. Формирование  инфраструктурного каркаса территории (отрас-

ли "местного  хозяйства",  местные дороги и  транспорт и т.п.) как

важнейшего исходного  условия формирования и поддержания  внутрире-

гиональных связей.

     6. Регулирование  состояния и использования   природно-ресурс-

ного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора

и фауна,  воздушный  бассейн) как естественного базиса существова-

ния и развития территории.

     7. Стимулирование  определенных ценностных региональных  ори-

ентиров населения,  создание  условий для его деловой  активности,

для структурных  преобразований,  для инвестиционной привлекатель-

ности и т.д.  Это вопрос не только потенций территориального раз-

вития, но и будущего бюджетно-налогового благополучия.

     Региональные  бюджетно-налоговые  системы   во  всех странах -

традиционный объект всеобщего недовольства  и  критики.  Основное

требование к  бюджетно-налоговой системе - требование целевой ре-

гиональной ориентации рассматриваемых  систем,  без  которой  они

превращаются в  нижний  уровень тоталитарно-государственного бюд-

жетно-налогового хозяйства.

     Одно  из  существенных  направлений   развертывания российских

реформ, запущенных с 1993 года, децентрализация в сфере  внутриго-

сударственных финансовых отношений. началось формирование некоего

основанного на качественно  новых принципах бюджетного союза  Феде-

рации (ее  субъектов  и  административно-территориальных  единиц).

Речь идет прежде всего о том,  что  бюджетно-налоговые  отношения

"центра" и  регионов все в большей мере  стали определяться законом

и дополнительного  регулироваться в режиме диалога. Ощутимо  усили-

вается ответственность  региональных  органов власти и  управления

за направления  расходования финансовых средств (особенно в  соци-

альной сфере), гарантируются новые бюджетные  права этих органов и

появляются новые  источники поступлений в региональные бюджеты.

     В  месте  с  тем программа  преобразования налогово-финансовых

отношений по ряду ключевых позиций явно не доработана;  некоторые

ее положения  противоречат друг другу,  многие остаются остродис-

куссионными. Необходимо тщательно следить за тем,  чтобы  избирае-

мые способы решения  сегодняшних задач (в т.ч.  антиинфляционных и

связанных с сокращением  бюджетного гипердефицита) так  или  иначе

формирующие контуры  становящихся  бюджетно-налоговых  систем,  не

блокировали бы реализацию целей долговременных целей региональной

политики.

     Аналогичные  соображения можно высказать  и по  поводу  норма-

тивно-правовой базы новых налогово-бюджетных отношений.  Эта база

только складывается и пока очень далека от соответствия принципи-

альным требованиям  целостности, полноты и непротиворечивости; она

непрерывно пересматривается и корректируется,  так  что  наиболее

желательное ее  качество - стабильность - пока остается недоступ-

ным.

     "Остов"  нормативно-правовой  базы  образуют  Конституция Рос-

сийской Федерации, а также законы "Об основах  бюджетного устройс-

тва и  бюджетного  процесса в Российской Федерации",  "Об основах

налоговой системы  в Российской Федерации",  "Об основах бюджетных

прав и  прав  по формированию и использованию  внебюджетных фондов

представительных  и исполнительных органов государственной  власти

республик, в  составе  Российской Федерации,  автономной области,

автономных округов,  краев,  областей, городов Москвы и Санкт-Пе-

тербурга, органов  местного самоуправления". Многочисленные право-

вые нормы, регулирующие бюджетно-налоговые отношения в  региональ-

ном разрезе содержатся и в российских законах "О краевом, област-

ном Совете народных депутатов и  краевой,  областной  администра-

ции", "О местном  самоуправлении в Российской Федерации".

     Особое  место в механизме правового  регулирования взаимодейс-

твия бюджетно-налоговых  систем  на  федеральном и субфедеральном

уровнях занимает Закон Российской Федерации "О  субвенциях респуб-

ликам в составе  Российской Федерации, краям, областям, автономной

области, автономным округам,  городам Москве и Санкт-Петербуруг",

в котором  установлены  правовые основы оказания централизованной

финансовой помощи регионам - субъектам Федерации. Важнейшие  коли-

чественные пропорции  в бюджетно-налоговых взаимоотношениях "цент-

ра" и регионов России определяют ежегодно принимаемые  законы Рос-

сийской Федерации  о бюджете на очередной финансовый год. 

     Проблема  взаимоотношения  разноуровневых  бюджетно-налоговых

систем имеет  в условиях российской экономики  два аспекта. С одной

стороны рассматриваются  взаимоотношения между федеральным  бюдже-

том и бюджетами  субъектов Федерации. С другой стороны, - финансо-

вые отношения  между органами государственного управления  Федера-

ции и структурами  местного самоуправления.

     В  общем случае организация в  России финансовых взаимоотноше-

ний между бюджетно-налоговыми системами различных уровней  требует

решения трех взаимосвязанных  вопросов.

     1 - по  каким принципам должна быть  распределена между разно-

уровневыми органами  власти и управления ответственность  за  осу-

ществлением соответствующих  расходов.

     2 - как  необходимо распределить источники  доходов для покры-

тия указанных  расходов?

     3 - связан  с тем, что расходные статьи  бюджетов и финансовые

поступления обычно не совпадают по объему.

     Одна  из главных причин поддержания  и усугубления остроты си-

туации на протяжении последних 2-х лет - отсутствие единства вза-

имоотношений бюджетов разных уровней, нарастание процесса индиви-

дуализации бюджетно-налоговых  отношений между Федерацией и  субъ-

ектами. Проблема в отсутствии ясных,  обоснованных и общепризнан-

ных критериев  и  процедур,  применяемых  в  рамках общей политики

внутригосударственной передачи средств. Это обстоятельство порож-

дало у регионов постоянное ощущение несправедливости,  заставляло

подозревать федеральные  органы в проведении протекционистской  по-

литики в  отношении  тех  или иных регионов,  вызывало обострение

межнациональных противоречий и сепаратистских настроений. Необос-

нованный дисбаланс  в отношениях российского правительства  с реги-

онами, касающихся налоговых отчислений  в  федеральный  бюджет  и

предоставления  из  него дотаций территориям,  спровоцировал тезис

"о неравноправности  субъектов Федерации".  Появились  даже различ-

ные их классификации,  базируемые на сравнении регионов по уровню

бюджетной обеспеченности, объемам платежей в федеральный  бюджет и

дотациям из  него.