Развитие межбюджетных отношений на федеральном (региональном, местном) уровне

     Философия немецкого подхода заключается в следующем: страна, которая стремится быть федеративной, единообразие условий жизни (включая обычные общественные услуги) ценит выше разнообразия.

     Основой формирования нормально функционирующей  системы межбюджетных взаимоотношений  является четкое распределение компетенций между административно-территориальными единицами разных уровней, которое происходит в трех сферах: законодательстве, управлении и финансировании.

     В Германии главными административно-территориальными единицами являются федерация, земли (субъекты федерации, их 16) и общины (наиболее дробная единица деления страны). Большинство задач решается федерацией и землями совместно. Федерация финансирует объекты, имеющие общефедеральное значение, земли обеспечивают средствами объекты регионального значения, общины финансируют все местные социально-бытовые, образовательные, культурные и тому подобные мероприятия.

     В Германии в соответствии с Основным законом федерация и земли  в финансовом отношении независимы и ведут бюджетное хозяйство  самостоятельно, общины же являются частью земель, и их бюджеты подконтрольны землям. В Основном законе есть раздел, посвященный финансам, в котором источники доходов (налоги) закреплены за всеми тремя уровнями. Таким образом, в Германии сложилась трехуровневая система бюджетных взаимоотношений.

     В целом и по общим принципам  организации межбюджетных отношений, и по степени децентрализации  бюджетной системы Россия и Германия вполне сопоставимы друг с другом. Однако за сходной внешней формой кроются весьма различные механизмы регулирования межбюджетных отношений.

     Основным  источником доходной части государственного бюджета как в Германии, так  и в России являются налоги.

     В Германии существуют федеральные, земельные  и общинные налоги, поступающие в  бюджет только этих формирований, и общие налоги, которые делятся в определенных соотношениях между федерацией, землями и частично общинами; на последнюю группу приходится около 80% совокупных налоговых доходов всех уровней власти (см. табл. 2).

     Таблица 2 - Система “вертикального выравнивания”: распределение налогов между корпорациями публичного права (согласно ст. 106 Основного закона Германии)

     Подоходный  налог, налог на заработную плату, налог  на скидку с процентной ставки распределяются между федерацией, землями и общинами; налог на прибыль корпораций, НДС  – между федерацией и землями. Особенностью вертикального выравнивания в Германии является то, что доходы от общих налогов за исключением НДС делятся поровну между федерацией и землями. Доля общин в подоходном налоге и налоге на заработную плату составляет 15%, а в налоге на скидку с процентной ставки – 12%. Общины также делают отчисления в бюджеты федерации и земель от одного из общинных налогов – промыслового.

     Удельный  вес федерации и земель в налоге на добавленную стоимость периодически меняется. Принципы распределения НДС  закреплены в Основном законе: в  пределах текущих поступлений федерация и земли имеют равные права на покрытие своих необходимых расходов; распределение налога на добавленную стоимость между ними должно осуществляться таким образом, чтобы избежать чрезмерной нагрузки на налогоплательщиков и обеспечить равноценные условия жизни на всей территории страны. Соотношение долей федерации и земель может быть скорректировано при существенном изменении соотношения их доходов и расходов, причем если эти изменения краткосрочны, то они могут быть компенсированы субсидиями. Соотношение долей федерации и земель в НДС определяется на основе Федерального закона. В качестве критерия распределения НДС используется показатель “квота покрытия” (соотношение между текущими доходами и необходимыми расходами), который должен быть примерно одинаков для федераций и земель и составлять около 90%. Остальные затраты могут быть покрыты за счет заимствований на рынке капиталов.

     Как любая система межбюджетных взаимоотношений, бюджетный федерализм должен обеспечивать социально-экономическую эффективность, справедливость территориального распределения бюджетных доходов и политическую стабильность.

     Конкретные  воплощения его опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих  тенденций – конкуренции между  региональными органами власти на условном рынке социальных услуг, с одной стороны, и выравнивании условий этой конкуренции и обеспечении на всей территории страны общенациональных стандартов бюджетной обеспеченности, с другой. При этом политически важно, чтобы выравнивание осуществлялось по максимально объективным показателям, что может быть достигнуто только при использовании формализованных критериев.

     В Германии процесс распределения  доходов на земельном уровне распадается  на пять этапов:

      1) поступление собранных на территории земель земельных налогов и долей земель в общих налогах;

     2) раскладка подоходного налога  и налога на прибыль корпораций  в соответствии с территориальной  принадлежностью налогоплательщика; 

     3) горизонтальное перераспределение  НДС; 

     4) горизонтальное перераспределение всех налоговых доходов;

     5) дополнительные субсидии из федеральных  средств. 

     Изначально  налоги собираются налоговыми ведомствами  по территориальному принципу. Налог  на заработную плату выплачивается  по месту работы человека, корпоративный налог – по месту нахождения штаб-квартиры компании. Это вызывает неоправданные территориальные диспропорции в среднедушевых поступлениях налогов, так как наблюдается концентрация рабочих мест и штаб-квартир в одних землях, а мест проживания персонала и размещения филиалов компаний - в других. Поэтому в Германии существует закон, предписывающий налоговым ведомствам земель выплачивать средства тем землям, где проживают их работники и где непосредственно находятся предприятия. Такой механизм получил название раскладки налогов.

     Для перераспределения всех налоговых  доходов рассчитываются два показателя F и A. Показатель F – сумма налоговых доходов земель и общин, причем из реальных налогов земель вычитается разной величины сумма: для земель, несущих бремя портовых функций, в расчет берется только 50% суммы общинных налогов. Показатель A – сумма отдельных рассчитанных показателей для перераспределения земельных и общинных налоговых доходов, которая вычисляется путем умножения средних по федерации доходов от налогов земель на численность населения земли и средних по федерации налогов общин на их “взвешенную” численность населения. Под “взвешиванием” населения общин понимается учет их численности и плотности: чем больше численность и выше плотность, тем с большим коэффициентом они участвуют в расчете перераспределяемых квот. Объясняется это тем, что крупные и плотнонаселенные общины несут большие расходы.

     При расчете перераспределяемых сумм эти  показатели сравниваются друг с другом. В результате перераспределения  уровень показателя F должен составить 95% уровня показателя A. Таким образом “бедные” земли получают всю сумму, необходимую им для достижения этого уровня. У “богатых” земель средства изымаются по прогрессивной шкале. Как и в случае перераспределения НДС, часто суммы, изъятой у “богатых” земель, не хватает для необходимого выравнивания. Поэтому “слабым” в финансовом отношении землям федерацией предоставляются дополнительные субсидии (2% доли в НДС).

     Итак, в Германии выравнивание территориальных  диспропорций осуществляется за счет разумного распределения налогов, что уменьшает остроту политических проблем. Это выравнивание по своей природе преимущественно горизонтальное. При расчете перераспределяемых сумм используются только показатели доходов, что возможно благодаря не очень существенным диспропорциям между землями в расходах на душу населения. Все выравнивание, осуществляемое в соответствии с формулами, максимально объективно. Фиксируется не объем перераспределяемых средств, а достигаемый уровень налоговых доходов на душу населения по сравнению со средним по федерации.

     В отличие от Германии в России горизонтальное перераспределение почти отсутствует. Существующий фонд финансовой поддержки  субъектов Федерации является лишь аналогом дополнительных субсидий федерации в Германии. Фиксируется объем средств, которые необходимо перераспределить.

     В таком механизме изначально заложено, что выделенных средств окажется недостаточно для сглаживания территориальных  диспропорций. Самым важным элементом  подлинной финансовой самостоятельности субъектов Федерации является такое распределение источников доходов между ними и Федерацией, при котором они могли бы покрывать свои расходы за счет собственных источников доходов. В России всего лишь около 10% субъектов Федерации могут профинансировать сложившийся уровень своих бюджетных расходов без федеральной помощи. Таким образом, абсолютные размеры собственных доходов субъектов Федерации должны увеличиться, а доходов Федерации – уменьшиться. Теоретически это не должно сократить реальные доходы федерального бюджета, потому что так или иначе недостаток средств у субъектов Федерации компенсируется за счет федеральных средств. В результате первичного распределения финансовых ресурсов получится, что одни субъекты Федерации должны стать “донорами”, другие – “реципиентами”. Для расчета абсолютных значений перераспределяемых сумм необходимо сопоставить доходы субъектов Федерации и их потребности в финансовых ресурсах.

     Тем самым применить германскую модель в России в чистом виде в системе  перераспределения бюджетных ресурсов из-за наличия громадных диспропорций между субъектами Федерации, как в доходах, так и в расходах на душу населения не представляется возможным. Ее необходимо адаптировать.

     Особый  интерес в связи с этим представляет методика расчетов трансфертов i-му региону. Доля i-го региона в общем объеме Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР):

где s – число регионов с приведенным бюджетным душевым доходом ниже среднего, – средневзвешенный приведенный душевой бюджетный доход, ИБР_i – индекс бюджетных расходов, Чн._i – численность населения i-го региона. Тем самым объем трансферта i-му региону t_i = d_I T (T – сумма, на которую уменьшается объем ФФПР).

     Данная  методика предопределяет, что все  регионы с приведенным душевым  бюджетным доходом ниже среднего получат долю в ФФПР, пропорциональную их отставанию от среднего уровня. Тем  самым обеспечивается относительная справедливость в распределнии ФФПР; стимулируются регионы – получатели трансфертов в повышении своих доходов за счет собственных усилий; охватываются финансовой поддержкой из ФФПР все регионы с душевыми бюджетными доходами ниже среднего.

     При учете возможных расходов субъектов Федерации можно использовать три подхода:

     1. Нормирование расходов, т. е. определение рациональных потребностей субъектов Федерации в финансовых ресурсах. Этот способ предполагает определение необходимых средств для финансирования отдельных статей расходной части бюджетов, что, если и осуществимо на практике, потребует очень больших усилий. Существует предложение о внедрении такого понятия, как “минимальный бюджет”. Рассчитать его гораздо проще, однако при этом финансовое положение всех субъектов Федерации по-прежнему будет зависеть от поступлений средств из федерального бюджета.

     2. Построение модели, описывающей  зависимость объемов доходной  и расходной части бюджетов  субъектов Федерации в расчете  на душу населения (или отклонение этого показателя от среднего по стране) от других экономических показателей, например, безработицы, структуры занятости по отраслям, спада или роста производства и т.д. Анализ в текущем году динамики входящих в модель показателей позволял бы прогнозировать доходы и расходы на будущий год, используя в качестве основы расчета трансфертов полученные прогнозные показатели. По истечении года следовало бы делать перерасчет распределяемых по фактическим показателям сумм и вносить коррективы в осуществленное перераспределение.

     Этот  способ представляется наиболее удачным, однако создание подобной модели весьма затруднительно, особенно если учесть существующее мнение о том, что соотношение  душевых показателей доходов  и расходов по субъектам Федерации  вообще ничем необъяснимо и является случайным. И, наконец, такой способ требует наличия полноценной системы социально-экономического мониторинга.