Проблемы и перспективы реализации антикоррупционной политики в современной России

4. Отсутствует  нормативная база развития общественного  контроля 

В настоящее время по инициативе Общественной палаты совместно с Советом при Президенте по развитию гражданского общества и правам человека ведется подготовка проекта федерального закона «Об Общественном контроле»11.

Развитие общественного контроля за деятельностью всей системы органов государственной власти и управления, муниципальных органов призвано обеспечить ориентацию деятельности этой системы органов на реализацию общественных интересов; оградить общество от бюрократических извращений и коррупционных посягательств; повысить доверие между властью и обществом, являющегося необходимым условием для полноценного функционирования общественно-политической и социально-экономической системы.

В последние годы в нашей стране велась работа по развитию общественного контроля. В целом ряде законодательных актов предусмотрены отдельные процедуры, связанные с общественным контролем. В нашей стране действуют отдельные институты общественного контроля: Общественная палата России, общественные палаты субъектов Федерации, общественные советы муниципальных органов, общественные советы при федеральных органах управления. Активное участие в общественном контроле принимают НКО, общественные организации и профессиональные объединения. Деятельность институтов общественного контроля стала заметным фактором, влияющим на деятельность системы органов власти и управления.

В то же время уровень и характер влияния общественного контроля далеки от требуемых. В определенной мере это связано с тем, что деятельность отдельных институтов общественного контроля не сложилась в целостную систему. В законодательстве не вполне определены функции и полномочия каждого из институтов общественного контроля, проекты законов и решений, подлежащих общественному контролю в обязательном порядке; процедуры осуществления общественного контроля. В них также не урегулированы взаимодействие органов власти и управления и институтов гражданского общества, ответственность государственных и муниципальных органов за противодействие и не оказание содействия институтам гражданского общества в их законной деятельности по осуществлению общественного контроля.

Целый ряд из указанных выше проблем может быть решен путем принятия Федерального закона «Об общественном контроле», призванном создать правовую основу функционирования в нашей стране целостной системы общественного контроля, ее структуру, механизмы функционирования институтов и организаций, осуществляющих функции общественного контроля, правовые нормы взаимодействия гражданского общества и власти.

Задачами закона «Об общественном контроле» будут являться:

• Регулирование общественных отношений между институтами гражданского общества, с одной стороны, и органами государственной власти и управления, муниципальными органами, с другой, в области осуществления контроля общества за деятельностью соответствующих органов;
• Определение полномочий институтов гражданского общества в осуществлении общественного контроля за деятельность органов государственной власти и управления, муниципальных органов;
• Регулирование процедур осуществления общественного контроля;
• Установление обязанностей должностных лиц органов государственной власти и управления, муниципальных органов по взаимодействию с институтами гражданского общества в их законной деятельности по осуществлению общественного контроля;
• Установление мер ответственности должностных лиц органов государственной власти и управления, муниципальных органов за препятствие или противодействие представителям институтов гражданского общества в их законной деятельности по осуществлению общественного контроля.

В России в целом сформирована нормативная база антикоррупционных мер; ратифицированы основные международные соглашения; принято значительное число законов и подзаконных актов.

Содержащиеся в принятых нормативных актах антикоррупционные меры большинством экспертов и исследователей коррупции в России оцениваются как необходимые. Но результаты реализации свидетельствует о том, что меры не соответствуют уровню коррупции в стране: ее глубине и масштабам, а также институциональным особенностям России. В целом, комплекс реализуемых антикоррупционных мер не полностью решает задачу противодействия коррупции в стране. Практическая реализация законодательства о противодействии коррупции недостаточно эффективна, зачастую формальна и не решает основных задач в данной сфере, с учетом масштабности и системности коррупции в нашей стране.

Необходимо бороться не столько с проявлениями коррупции, сколько с причинами и условиями, ее стимулирующими:

• усилить независимый публичный контроль за конечными результатами деятельности как государственных структур в целом, так и отдельных должностных лиц. В обстановке такого контроля у чиновников не остается «ресурса», который можно реализовать в рамках коррупционных процедур;
• необходимо лишить субъекты правоприменительной практики возможности самостоятельного толкования нормативных актов;
• следует продолжить работу по уменьшению количества разрешительных функций и совершенствовать формы их реализации (уведомительный порядок, интернет); граждане должны не спрашивать разрешения на действия, а уведомлять о совершении значимых действий.

Имеются области, где в борьбе с коррупцией достигнуты значимые успехи. Так, эксперты отмечают значительное улучшение положения в системе арбитражных судов – в связи с обязательностью публикаций их решений в интернете.

Созданы механизмы декларирования государственными гражданскими служащими своих доходов. В частности: принят Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции».

В 2013 году на федеральном уровне были введены нормы, направленные на то, чтобы поставить под контроль не только доходы, но и расходы государственных служащих, лиц, замещающих государственные должности, руководителей государственных корпораций12. При этом органы прокуратуры наделены полномочиями в судебном порядке взыскивать в доход Российской Федерации имущество должностных лиц, в отношении которого не подтверждена законность источников его приобретения. Принятие этих мер стало существенным шагом на пути установления в России ответственности за незаконное обогащение.

7 мая 2013 года был принят Федеральный закон N 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».

6 июня 2013 года подписан Указ Президента Российской Федерации № 546 «О проверке достоверности сведений об имуществе и обязательствах имущественного характера за пределами территории Российской Федерации, о расходах по каждой сделке по приобретению объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг и акций, представляемых кандидатами на выборах в органы государственной власти, выборах глав муниципальных районов и глав городских округов, а также политическими партиями в связи с внесением Президенту Российской Федерации предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации».

8 апреля 2013 года было принято  Распоряжение Президента Российской  Федерации № 139-рп «О подписании  Соглашения об образовании Межгосударственного  совета по противодействию коррупции». Тем самым создавался особый  институт в масштабах СНГ. Межгосударственный  совет должен стать органом  отраслевого сотрудничества Содружества, главной задачей которого будет  являться организация и координация  противодействия коррупции, мониторинг  реализации обязательств стран СНГ в сфере противодействия коррупции и конструктивное сотрудничество с международными и региональными механизмами. Совет будет содействовать выработке единых подходов в целях сближения и гармонизации национального законодательства стран СНГ, разрабатывать предложения по совершенствованию правовой базы сотрудничества, координировать взаимодействие компетентных органов. В его компетенцию войдут вопросы организации подготовки и повышения квалификации кадров и создания для этих целей базовых организаций, проведения совместных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по проблемам, представляющим взаимный интерес13.

Кроме того, готовятся поправки в законодательство, которые внесут изменения, уточняющие имущественную ответственность за взяточничество, в частности, в тех случаях, когда имущество записано на родственников виновного14.

Успешная антикоррупционная политика невозможна и без фундаментальных сдвигов в общественном, групповом и индивидуальном сознании, без серьезных позитивных коррекций в правилах поведения не только таких целевых групп как государственные и муниципальные служащие, но и самих граждан.

Роль гражданского общества должна заключаться в обеспечении всестороннего общественного контроля и мониторинга, в выявлении негативных тенденций при реализации антикоррупционных мер и направлении сигналов, которые должны неукоснительно и незамедлительно учитываться органами власти и расследоваться правоохранительными органами.

Представляется, что во многом решить эти важнейшие задачи позволит концепция взаимодействия государства с гражданским обществом в сфере противодействия коррупции, разработанная Министерством юстиции РФ15. Сейчас же участие гражданского общества в формировании антикоррупционной политики и контроле за ее реализацией недостаточно.

Для эффективной реализации потенциала проделанной в последние годы работы по принятию законодательства, направленного на противодействие коррупции, необходимы следующие ключевые меры:

1. Создание эффективных механизмов гражданского общественного контроля.

Основные направления работы по повышению участия общества в реализации антикоррупционной политики должны быть направлены на:

• принятие федерального закона об общественном контроле16;
• обеспечение информационной прозрачности работы органов власти и доступа граждан к соответствующей информации;
• повышение роли общественных советов при органах власти и объединений предпринимателей, в том числе обеспечение их независимости от органов власти и обязательности учета их позиции и рекомендаций при принятии решений;
• повышение информированности населения о проводимых антикоррупционных мероприятиях, в том числе путем повышения роли СМИ и антикоррупционной пропаганды;
• повышение роли представителей гражданского общества в осуществлении контроля за достоверностью сведений, указываемых в публичной отчетности органов власти и организаций, получающих бюджетную поддержку, а также за расходованием бюджетных средств органами власти;
• тщательное расследование сообщений о фактах незаконного расходования бюджетных средств, с обязательным доведением до широкой общественности информации о результатах этих расследований.

2. Защита заявителей (как физических, так и юридических лиц), заявляющих о фактах коррупции и сотрудничающих со следствием.

Необходимо принять комплекс мер по защите заявителей о фактах коррупции, распространив его как на физических, так и на юридических лиц. Ужесточить ответственность за сокрытие информации о коррупционных правонарушениях и за отсутствие соответствующего реагирования на сообщения граждан и предпринимателей. Следует отметить, что 23 ноября 2011 года на совещании Президента Российской Федерации с участием сотрудников Генпрокуратуры, следователей МВД, Следственного комитета и представителей гражданского общества было предложено усилить меры по защите лиц, дающих показания в отношении своих руководителей17.

Также необходимо ввести норму «коллективного иска» по защите интересов неопределенной группы лиц по коррупционным делам, дав возможность общественным организациям и отдельным гражданам активно участвовать в противодействии коррупции в правовом поле.

Национальным планом противодействия коррупции по данному направлению предусмотрена мера о необходимости проанализировать практику защиты юридических лиц, оказывающих содействие правоохранительным органам в выявлении, пресечении фактов коррупции и в расследовании уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности.

Также в России действует Федеральный закон от 20 августа 2004 года N 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства». В рекомендациях Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) предлагалось ввести особую защиту заявителей о коррупции от неблагоприятных последствий. Необходимая нормативная база так и не была принята. Следует отметить, что один из механизмов обеспечения защиты заявителей – анонимность обращения.

Важной мерой является всеобщность защиты заявителей - сейчас решение о предоставлении заявителю защиты принимает, фактически, следователь, в результате чего вопрос защиты заявителя ставится в зависимость от усмотрения должностного лица.

Введение в правовое поле понятия иска по защите интересов неопределенной группы лиц по коррупционным делам, дав возможность общественным организациям выступать в судах в защиту неопределенного круга лиц, пострадавшим по делам о коррупции.

3. Принятие Российской Федерацией новых международных обязательств, в том числе путем ратификации соответствующих конвенций и дальнейшего эффективного обеспечения и международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции.

Необходима реализация следующего комплекса мер: