Понятия, признаки и элементы административно-процессуальной формы

В соответствии с Указом Президента РФ от 15.05.2008 N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности"¹¹ требования Федерального закона N 294-ФЗ направлены на усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), что корреспондирует с закрепленной ст. 8 Конституции РФ гарантией свободы экономической деятельности.

Согласно правовой позиции  Конституционного Суда, изложенной в Постановлении от 23.01.2007 N 1-П¹², каждая из конституционных ценностей, между которыми возникла коллизия, должна быть сохранена в рамках существующего конституционно-правового противоречия, которое не обязательно должно преодолеваться путем устранения данного противоречия. При этом сбалансирование названных конституционных ценностей относится к прерогативам федерального законодателя.

С учетом вышеизложенного целесообразно рассмотреть вопрос о необходимости оптимизации и совершенствования отдельных положений Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

3. Понятия, признаки и элементы административно-процессуальной формы

Вопрос о  процессуальной форме судебного  контроля за законностью нормативных  правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц чрезвычайно дискуссионен.

Нет надобности в том, чтобы  детально подтверждать теоретические  поиски ученых-административистов, ученых-процессуалистов, практикующих судей вариантов законодательного урегулирования формы разрешения правовых споров, обязательными субъектами которых являются органы публичной власти или их должностные лица, - отношений "по вертикали", властеотношений¹³.

На наш взгляд, проблема состоит в том, чтобы определить с предельной ясностью предметно-правовую составляющую споров, возникающих из публичных правоотношений, и в этой связи определить правовые формы разрешения этих споров.

Если проанализировать все  имеющиеся работы ученых относительно сущности предмета административной юстиции, то они в основном характеризуются как предмет административного, а не процессуального права и исследуются учеными-административистами как деятельность компетентных органов власти по разрешению споров, возникающих из властеотношений. В этой связи представляется целесообразным определить признаки, характеризующие сущность публично-правовых споров, а затем определить процессуальную форму их разрешения.

С нашей точки зрения, правовая квалификация публично-правового  спора характеризуется следующими признаками.

Во-первых, форма обращения в суд - заявление.

Во-вторых, обязательными  субъектами спорных правоотношений будут: до процесса гражданин или  организация, чьи права нарушены, и орган публичной власти или  должностное лицо, издавшие нормативный  правовой акт, принявшие решение, совершившие действие, не совершившие юридически значимое действие (бездействие), которыми нарушены права, свободы, законные интересы субъектов тех или иных публичных правоотношений. В процессе отмеченные субъекты будут именоваться: заявитель и заинтересованное лицо¹⁴.

Третьим признаком, как мы полагаем, является предмет спора. Им будет законность акта, решения, действия (бездействия) органа публичной власти или его должностного лица.

Четвертым признаком будет  предмет судебного разбирательства. Это будет правовой спор о законности акта, решения, действия (бездействия) органа публичной власти или его должностного лица.

Предмет судебной защиты характеризует  пятый признак публично-правового  спора. Поскольку разрешения спора  о праве по этим делам не допускается, а следовательно, невозможна и защита субъективного права, то непосредственным предметом защиты будет законный интерес заявителя. Это, однако, не исключает того, что защита законного интереса опосредованно обеспечивает защиту публичного или частного субъективного права. К примеру, суд, признавая недействующим нормативный правовой акт, не разрешает спор о праве, но оспоренный нормативный правовой акт, нарушивший права, свободы граждан, признанный недействующим, дает право на защиту того или иного субъективного права.

И наконец, шестой признак  характеризует сущность судебного  решения по публично-правовому спору. Суд в резолютивной части должен дать четкий, определенный ответ на требование заявителя: признать оспариваемые акты, решения, действия (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц незаконными и тем самым удовлетворить требования заявителя, либо отказать в удовлетворении требования, признав оспариваемые акты, решения, действия (бездействие) соответствующими закону.

Таковы, по нашему мнению, признаки правового спора, возникающего из публичных правоотношений, подлежащего разрешению в суде.

Дела, возникающие из публичных  правоотношений, указанные в ст. 245 ГПК РФ¹⁵, имеют открытый перечень.

Разброс теоретических  концепций, мнений относительно места  производства по делам об административных правонарушениях явился результатом  противоречивости принятых федеральных  законов: КоАП, ГПК, АПК РФ¹⁶.

Суть этих разночтений  достаточно разительна. Так, ГПК РФ исключил производство по делам об оспаривании законности привлечения граждан к административной ответственности, а также деятельность суда по привлечению к административной ответственности. При этом такое решение принято правоприменительным органом - Пленумом Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г.¹⁷.

Это Постановление не одобрено некоторыми учеными (М.К. Треушников, В.В. Ярков, Ю.А. Попова, Г.Л. Осокина) по тому основанию, что эти дела практически не изъяты из судебной подведомственности и рассматриваются судами общей юрисдикции, которые применяют как общие правила ГПК РФ, так и специальные (гл. 23 ГПК РФ), а также процессуальные и материальные нормы КоАП¹⁸.

Весьма обстоятельно дискуссионные проблемы определения процессуальной формы рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений в свете новых КоАП РФ, ГПК РФ и АПК РФ, изложены в статье Н.А. Громошиной¹⁹.

Полемика относительно процессуальной формы рассмотрения дел из публичных правоотношений подтверждает необходимость определенности и дифференциации материально-правовой природы исследуемых дел и  выработки адекватной процессуальной формы их рассмотрения и разрешения.

На наш взгляд, необходимо уточнить понятие "дела, возникающие из публичных правоотношений".

Перечень дел, отнесенных процессуальным законодательством  к ведению судов общей юрисдикции (подраздел III раздела II ГПК РФ) и судов арбитражной юрисдикции (раздел III АПК РФ), позволяет сделать несколько выводов.

Во-первых, различается  обозначение указанных подразделов  и разделов.

В ГПК РФ соответствующий подраздел обозначен: "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений". Статья 245 ГПК РФ устанавливает перечень наиболее социально значимых и наиболее распространенных в судебной практике дел, оставляя открытым этот перечень. Полагаем, что ст. 245 можно было бы дополнить делами по защите политических прав и свобод (свобода слова, мысли, митингов, собраний и т.п.).

Следует отметить, что АПК РФ 2002 г. "уведомительным" порядком обозначил в структуре арбитражного процессуального законодательства административное судопроизводство. Это прямо вытекает из содержания ст. 29 АПК РФ: "Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности". Далее идет перечисление категорий дел. Этот перечень является открытым. Отнесение к подведомственности иных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваемых арбитражными судами в порядке административного судопроизводства, отнесено к компетенции федерального законодательства.

Таким образом, с одной стороны, арбитражное  процессуальное законодательство следует  положению ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, предусматривающему наряду с гражданским и административное судопроизводство. С другой стороны - раздел III АПК РФ обозначен не административным судопроизводством, а: "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений".

Анализ ст. 189 АПК РФ, определяющей порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, указывает, что эти дела рассматриваются так же, как и в исковом производстве, "с особенностями, указанными в настоящем разделе, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом".

Приведенные положения  арбитражного процессуального законодательства убеждают в наличии административного судопроизводства в арбитражном процессе?!

Но в таком  случае должно быть административное судопроизводственное законодательство, т.е. Административный процессуальный кодекс (АдмПК РФ), аналогичный ГПК РФ и АПК РФ?

Разработанный проект: "Кодекс административного  судопроизводства Российской Федерации" оказался не в полной мере отвечающим для отправления правосудия по делам, возникающим из публичных правоотношений.

В АПК РФ обозначен раздел III: "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных  правоотношений". Из приведенных обозначений усматривается, что АПК РФ разграничивает термины: "административные" и "публичные" правоотношения. Однако и ст. 29 АПК РФ, и структура раздела III вначале излагают подведомственность (ст. 29 АПК) и порядок рассмотрения дел прежде из публичных правоотношений (соответственно: п. п. 1, 2 ст. 29 АПК и ст. ст. 191 - 196, 197 - 201), а затем уже из административных правонарушений (ст. ст. 202 - 211 АПК РФ).

Приведенные терминологические  и структурные различия не только демонстрируют непоследовательность законодателя, но и заставляют усомниться в правильности определения понятийного содержания терминов "публичные правоотношения", "административные правоотношения".

В связи с  этим весьма актуально и непреходяще  мнение Р.О. Халфиной: "Строгость  и научная обоснованность понятийного аппарата имеет особенное значение в правовой науке, поскольку результатом развития теории могут быть предложения по совершенствованию законодательства и практики, что требует особенной точности и ясности"²⁰.

Поэтому есть необходимость рассмотреть и определить правовое содержание понятий: "споры из публичных правоотношений" и "споры из административных правоотношений". Это позволит приблизить решение вопроса о процессуальной форме разрешения тех или иных категорий дел, рассматриваемых согласно действующему законодательству по правилам КоАПа РФ, АПК РФ и ГПК РФ.

Полагаем, что  в соответствии с Конституцией РФ, определившей виды судопроизводств, в порядке которых осуществляется судебная власть и ее главная функция - правосудие, необходимо разработать соответствующее законодательство. В частности, рассмотрение и разрешение дел, возникающих из гражданских правоотношений, должно регулироваться Кодексом гражданского судопроизводства; административных дел - Кодексом административного судопроизводства, уголовных - Кодексом уголовного судопроизводства.

Привлекательность этих предложений, по мнению автора, не только в следовании букве Конституции РФ (ч. 2 ст. 118), что само по себе важно, но и в том, чтобы определить и отделить "судопроизводство" от "процесса". Нами ранее неоднократно высказывалось мнение, что в сегодняшних правовых реалиях следует признать неверным, не соответствующим сути осуществляемых функций, когда "гражданский процесс", "арбитражный процесс", "уголовный процесс", регулирующие отправление судом правосудия, стоят в одном ряду с "таможенным", "налоговым", "нотариальным", "бюджетным" и т.п. процессами, регулирующими движение той или иной юридической материи, процедурные вопросы.

Следуя требованию точности и определенности в праве, мы полагаем целесообразным и необходимым считать, что деятельность суда по осуществлению правосудия должна регулироваться судопроизводственным кодексом.

Если согласиться  с высказанным суждением, то вряд ли целесообразно для рассмотрения и разрешения дел, возникающих из административных правоотношений, создавать систему административных судов. Ведь уживаются в системе судов общей юрисдикции дела из гражданских и уголовных правоотношений без специальных судов по уголовным делам. В арбитражных судах рассматриваются дела в порядке административного судопроизводства без создания административных судов, в административных коллегиях. По пути создания таких коллегий уже пошли суды общей юрисдикции. Налицо специализация судей, а не судов.

Возможно, целесообразно  ввести в действующие АПК РФ и ГПК РФ (назвав их судопроизводственными кодексами) специальный раздел "Административное судопроизводство".

Это, по нашему мнению, позволит расставить точки  над i. Имеем в виду компактность судопроизводственного законодательства, его структуризацию в целях обеспечения доступности правосудия по гражданским и административным делам как субъектов частноправовых, так и публичных, административных правоотношений.

Это позволит реально  обеспечить своевременную защиту нарушенных прав, свобод, законных интересов всех субъектов спорных правоотношений.