Понятия, признаки и элементы административно-процессуальной формы

 

 

 

 

Административное право

 

 

 

 

 

 

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

 

 

 

 

 

Ф.И.О.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2012 г.

План

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Структура административного процесса

 

Административный  процесс представляет собой государственно-властную деятельность, представляющую собой совокупность последовательно совершаемых действий, с помощью которой решения органов государственной власти облачаются в предусмотренную законом юридическую форму - правовые акты, как индивидуальные, так и нормативные¹.

Основанием  для осуществления административного процесса в рамках определенного вида производств является не только позитивное поведение, но чаще всего административное правонарушение, совершенное физическим или юридическим лицом.

Административным  правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (пункт 1 статьи 2.1 КоАП РФ²).

Основу для  формирования понятия административного  процесса в широком (правоприменительном) и узком (правоохранительном) смысле составляет административно-процессуальная деятельность, подразделяющаяся на: административно-процедурную и административно-юрисдикционную.

К принципам административного процесса, которые базируются на принципах административного права, относятся: законность; конкретность; заинтересованность не только участников процесса, но и населения в целом, т.е. публичный характер; упрощенный характер и быстрота разбирательства; охрана интересов личности, общества и государства; презумпция невиновности; доступность и гласность; материальная истина; равенство сторон; национальный язык рассмотрения спорной ситуации; самостоятельность должностного лица в принятии решения; юридическая ответственность уполномоченных органов власти и должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение.

Структуру административного  процесса образуют следующие производства:

производство  по принятию нормативных актов государственного управления;

производство  по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;

производство по административно-правовым жалобам и спорам;

производство по делам  о поощрениях;

производство по делам  об административных правонарушениях;

производство по дисциплинарным делам;

регистрационное производство;

лицензионное производство;

исполнительное производство.

Реализация норм административного  права в порядке административных производств осуществляется в соответствии с соблюдением установленных  административных процедур, которые представляют собой нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей.

Под законодательным регулированием административных процедур понимается введение единых процессуальных правил построения взаимоотношений между государственными органами и гражданами: принятие индивидуальных актов административными органами, их изменение, обжалование и отмена.

Профессор И.Ш. Кильясханов³ считает, что к элементам административной процедуры относятся:

процедурные правила, предназначенные  для легального применения материально-компетенционных  норм;

набор юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых  субъектами компетенции;

стадии деятельности субъектов, последовательность совершения юридических действий.

Законодательство об административных процедурах состоит из федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающих  правила рассмотрения и разрешения административных дел коллегиальными органами и должностными лицами.

2. Рассмотрение предложений и заявлений граждан и обращений организаций в ОВД

 

Конституция Российской Федерации⁴ (ст. 33) предоставляет каждому право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Порядок реализации закрепленного Конституцией РФ за гражданином права на обращение в государственные органы установлен Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"⁵ (далее - Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации").

При этом п. 1, п. 4 ст. 4 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" выделяют отдельный вид обращений - жалобу, являющуюся просьбой гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Исходя из положений ст. 10, ст. 11 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", рассмотрение жалобы, соответствующей компетенции административного органа, обязательно. При рассмотрении жалобы государственный орган обязан:

- обеспечить объективное, всестороннее  и своевременное рассмотрение  жалобы, в случае необходимости  с участием гражданина, направившего  обращение, или с выездом на  место;

- запросить необходимые для  рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;

- принять меры, направленные на  восстановление или защиту нарушенных  прав, свобод и законных интересов гражданина;

- дать письменный ответ по  существу поставленных в обращении  вопросов, за исключением случаев,  указанных в ст. 11 настоящего Федерального закона, либо уведомить гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

Таким образом, административный орган, в том случае если он уполномочен на осуществление государственного контроля (надзора), обязан исследовать указанные в жалобе факты, действуя в рамках установленной компетенции, с целью принятия мер, направленных на восстановление (защиту) нарушенных прав гражданина.

Вместе с тем в силу п. 2 Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"⁶ под функциями по контролю и надзору в том числе понимается осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения.

Непосредственный порядок осуществления  государственного контроля (надзора) установлен Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"⁷, согласно п. 1 ст. 2 которого государственный контроль (надзор) включает в себя в том числе деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Таким образом, в случае если всестороннее рассмотрение жалобы требует принятия мер, направленных на восстановление (защиту) нарушенных прав гражданина, то деятельность административного органа будет  включать в себя выявление и пресечение нарушений обязательных требований, а следовательно, данная деятельность будет являться осуществлением государственного контроля (надзора) и регулироваться соответствующими нормами Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), что приводит к следующим правовым коллизиям.

В ряде случаев для объективного рассмотрения жалобы необходимо направление  запросов с целью установления:

- достоверности фактов, указанных  в жалобе;

- круга юридических лиц или  индивидуальных предпринимателей, подлежащих проверке (субъектов проверки);

- наличия оснований для проведения  внеплановой проверки;

- административного регламента  проведения мероприятий по контролю, который обеспечивал бы объективное,  всестороннее и своевременное рассмотрение жалобы⁸.

Установление вышеуказанных фактов в первую очередь необходимо для  принятия решения о необходимости  проведения внеплановой проверки (выездной или документарной), а также для  формирования приказа о проверке, соответствующего требованиям, установленным ст. 14 Федерального закона N 294-ФЗ, Приказом Минэкономразвития РФ от 30.04.2009 N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"⁹.

Однако ст. 11 Федерального закона N 294-ФЗ предусмотрен только один порядок осуществления запроса документов - направление в адрес юридического лица (индивидуального предпринимателя) мотивированного запроса с требованием представить необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы, с приложением заверенной печатью копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя о проведении документарной проверки.

Дословное толкование требований Федерального закона N 294-ФЗ, регламентирующих порядок направления запросов, необходимых для полного и всестороннего рассмотрения жалобы, с целью определения субъекта проверки и оснований для проведения проверки, приводит к следующим коллизиям:

- во-первых, возможность направления  запроса документов предусмотрена только в рамках документарной проверки, а следовательно, влечет ограничения, предусмотренные ст. 11 Федерального закона N 294-ФЗ в части сроков предоставления информации (только направить запрашиваемую информацию субъект проверки обязан в течение десяти рабочих дней со дня получения мотивированного запроса), а также в части возможности проведения выездной проверки (только в случае, если после рассмотрения представленных пояснений и документов либо при отсутствии пояснений орган государственного контроля (надзора) установит признаки нарушения обязательных требований), в то время как ст. 10, ст. 9 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" устанавливают, что срок представления документов и материалов, необходимых для рассмотрения обращения информации по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, составляет не более 15 дней, а рассматривающий обращение государственный орган может обеспечить его рассмотрение с выездом на место;

- во-вторых, направлению запроса  должен предшествовать приказ  о проведении документарной проверки, в то время как в ряде  вышеназванных случаев формирование подобного приказа без направления запроса о представлении необходимой информации невозможно.

Правовые коллизии с Федеральным законом N 294-ФЗ возникают в части реализации установленной Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" обязанности по принятию мер, направленных на восстановление (защиту) нарушенных прав гражданина по результатам рассмотрения жалобы.

В соответствии со ст. 1 Конституции Россия - это правовое государство. Согласно правовой позиции Конституционного Суда, изложенной в Постановлении РФ от 25.04.2001 N 6-П¹⁰, конституционный принцип правового государства, возлагающий на Российскую Федерацию обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, предполагает установление такого правопорядка, который должен гарантировать каждому государственную защиту его прав и свобод.

Вместе с тем, как уже было отмечено, выявление и пресечение нарушений требований, установленных  федеральными законами, посредством  организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, проводятся в порядке, установленном Федеральным законом N 294-ФЗ. Так, применительно к рассматриваемой теме основанием для проведения внеплановой проверки в рамках рассмотрения жалобы в силу п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ может являться только поступление в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда  животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного  наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в  случае обращения граждан, права  которых нарушены).

В связи с тем, что утвержденный п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ перечень оснований является закрытым, он не подлежит расширенному толкованию, как следствие, невозможно принятие мер, направленных на восстановление (защиту) нарушенных прав гражданина, по результатам рассмотрения жалобы на несогласие с заключением или порядком проведения судебно-медицинской экспертизы, необоснованно установленной группой инвалидности или выданного листка временной нетрудоспособности, так как подобные жалобы, как правило, не содержат утвержденных оснований для проведения внеплановой проверки, а следовательно, даже направление соответствующих запросов будет противоречить требованиям Федерального закона N 294-ФЗ.