Одной из важнейших задач, подтверждающих необходимость, роль и значение государственного регулирования процессов создания СЭЗ, является задача привлечения капитала на их создание и развитие. Как свидетельствует отечественный и мировой опыт, механизм привлечения капитала в «зоны» типичен. Опыт показывает, что большую активность проявляют инвесторы из стран, непосредственно граничащих с «зоной», что вполне объяснимо: с одной стороны, складываются тесные хозяйственные связи, а с другой – оказывает влияние высокая степень риска инвестирования в отечественные зоны. Из-за недоверия зарубежных инвесторов российским банкам остро встает необходимость открытия в зонах представительств национальных банков государств, чьи инвесторы активно участвуют здесь. При разработке механизма создания и функционирования зоны ориентируются в основном на привлечение иностранных инвестиций, забывая о возможности получения финансовых средств от отечественных инвесторов.

    Другой  не менее важной задачей государственного регулирования является создание эффективного организационно-экономического механизма создания СЭЗ. Его суть сводится к созданию необходимой нормативно-правовой базы для осуществления процессов «зонирования» в стране, а также осуществлению финансово-кредитной, налоговой и иной экономической политики государства, направленной на повышение эффективности функционирования СЭЗ любого типа. Вопрос поиска источников финансирования создания СЭЗ остается весьма болезненным, при этом ни один регион не может обойтись без помощи со стороны государственного бюджета, что подчеркивает роль и значение государственного регулирования процессов создания СЭЗ в России.

    Мировой опыт «зонирования» убедительно  доказывает необходимость государственного управления и регулирования процессов создания СЭЗ в стране. Инструментом государственного регулирования является структурно-инвестиционная, бюджетная, социальная, налоговая, производственно-конъюнктурная, кредитная, эмиссионная и внешнеэкономическая политика. Государственное регулирование процессов создания СЭЗ – это система скоординированных действий государства, направленных на достижение целей и задач «зональной» политики.

    Роль  государственного регулирования процессов  создания СЭЗ сводится к необходимости организации работ по подготовке и обеспечению организационно-правовой базы для создания и эффективного функционирования СЭЗ.

    Сфера государственного управления процессами «зонирования» должна охватывать все  финансовые, организационно-экономические, нормативно-правовые и иные проблемы¹⁴.

    К методам государственного регулирования  процессов «зонирования» можно  отнести прямые (тарифные: цены, размеры  налоговых платежей и т.д.; нетарифные: квоты, лицензии и т.д.) и косвенные (налоговые льготы, таможенное и  валютное регулирование и т.д.) методы воздействия.

    Сложившаяся в России ситуация требует выработки  как общих для всех типов «зон», так и индивидуальных, учитывающих  уникальность каждой российской СЭЗ, подходов в области государственного регулирования  процессами «зонирования» исходя из конкретных задач возрождения, развития и реформирования российской экономики, творчески использующих накопленный мировой опыт государственного регулирования.

    Несмотря  на разработанную концепцию создания и регулирования деятельности СЭЗ существует ряд проблем, препятствующий этой деятельности. По нашему мнению, без изучения этих проблем сложно планировать процесс развития деятельности на территории СЭЗ.

3. Проблемы функционирования СЭЗ в России

      При разработке  и принятии закона о СЭЗ,  что является самой насущной задачей для развития  зональной практики, прежде всего необходимо разрешить следующую проблему: функционирование СЭЗ в режиме свободной таможенной зоны (а именно это привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает,  что территория зоны подпадает под условия таможенной экстерриториальности.  Между тем,  конституционность норм таможенной экстерриториальности  принципиально не ясна сегодня даже в отношении небольших участков государственной территории РФ (площадью  в несколько кв.  км),  не говоря уже о регионах размером с целую область,  поскольку Конституция Российской Федерации запрещает образование таможенных границ внутри территории страны: «На территории Российской Федерации не допускается установление  таможенных  границ,  пошлин,  сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств». Исключения допускаются лишь в целях «...обеспечения безопасности,  защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей»¹⁵. Уже одно это обстоятельство ставит под вопрос правомерность принятия решений об образовании различных СЭЗ на территории России.

    Точная юридическая проработка вопросов, касающихся СЭЗ, может привести к нормальному функционированию зон и в условиях действующего правового поля. Имея в виду несовершенство правовой системы России, прямое действие норм законодательства, подзаконных актов в особенности, может означать фактическое прекращение СЭЗ и ее правового режима. Правовые институты СЭЗ - статуты органов управления ею, правосубъектность резидентов, правовые основы правоприменительной и арбитражной деятельности - чрезвычайно сложно согласовывать с действующим законодательством, достаточно сложно - с международным правом, сложившимися международными институтами и обычаями.

    Экстерриториальность  зон может быть реализована несколькими  путями. Один из них схематично выглядит так, что вся локальная юридическая  система СЭЗ строится одновременно на признании верховенства законодательства РФ, в т.ч. - актов об иностранных инвестициях, о предприятиях, о банках и банковской деятельности, «провозглашающих» правовые основы хозяйственной деятельности и т.п. с учетом актов о СЭЗ.

    В рамках этой юридико-технической схемы  требуется произвести работу по дополнению каждого из значимых для СЭЗ акта в форме подготовки пакета локальных актов. Отсутствие того или иного дополнения будет означать прямое действие акта законодательства России на территории СЭЗ. Необходимо очертить круг наиболее значимых для СЭЗ актов, соответствующие «дополнения» к которым могут быть приняты в корпус масштабного акта о СЭЗ. В свою очередь этот акт, как будет показано ниже, принимает компетентный орган государственной власти и, таким образом, заодно, утверждает конституирующий акт (к примеру, Положение) о ней. Иные нормативные акты РФ действуют на территории СЭЗ безусловно.

    Описываемый путь достижения экстерриториальности отвечает также требованиям полноты  государственного суверенитета - верховенства законов РФ на всей ее территории - и, фактически, допускает юридическую экстерриториальность СЭЗ.

    В этом контексте проектирование правовых основ СЭЗ удовлетворяет двум «противоположным» требованиям:

• выводит территорию СЭЗ из пространства прямого действия российского законодательства, путем создания своеобразного юридического «фильтра», эффективно редуцирующего российское и международное право для целей и особенностей СЭЗ;
• согласовывает фактический правовой режим с требованиями суверенности РФ, с законодательными актами, регулирующими предпринимательскую деятельность¹⁶.

    «Экстерриториальность»  может быть организована и за счет делегирования значительного объема полномочий по обеспечению правового  режима хозяйствования в СЭЗ органу местного самоуправления - Администрации  области, района, для чего Конституция РФ создает достаточно правовых оснований. Так, ст.130, 132 Конституции предоставляют возможности наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, что означает правовую свободу в организации правового режима СЭЗ. Часть полномочий, носящих особый характер - охрана государственной границы, охрана общественного порядка, таможня, иные специфические функции будут вправе осуществлять государственные органы, уполномоченные специальными актами, принятыми во исполнение актов, учреждающих СЭЗ. Эти органы будут действовать на основании законодательства о них, актов о СЭЗ, приказов и распоряжений вышестоящих органов.

    Условия применимости международного права  на территории СЭЗ будут определены последовательной работой по дополнению актов разрабатываемых для СЭЗ принципами, конкретными нормами, правовыми обычаями, в целом создающими «климат» международно-правового регулирования.

    Выдвижение  концепции правового обеспечения  СЭЗ также означает решение следующих  проблем.

• Статутная - последовательное и систематичное проведение работы по разграничению компетенции органов СЭЗ, имеющих властные, распорядительные, координационные полномочия; определение правового положения резидента СЭЗ; определение правовых основ взаимодействия субъектов СЭЗ с третьими юридическими и физическими лицами и государством.
• Правоприменительная - создание на основе и во исполнение конституирующих государственных документов актов о правилах и нормах процедурного, процессуального характера, обеспечение разграничения компетенций различных субъектов СЭЗ, системная увязка полномочий органов (субъектов) СЭЗ, имеющих субординационные, властные и распорядительные полномочия; правовое обеспечение структуры органов СЭЗ.
• Правоохранительная - создание правовых основ правоохранительной деятельности в СЭЗ (контролирующей, предупреждения и борьбы с преступностью, обеспечения экономической безопасности).

    Очевидно, что без решения поставленных правовых задач невозможно достижение целей создания СЭЗ – скорее наоборот – взаимные претензии и упрёки субъектов и Федерального центра будут обострять и без того непростую обстановку внутри России, а экономическая преступность быстро «проглотит» «островки экономической свободы»¹⁷.

      Следующей проблемой «выживания» СЭЗ в  России является проблема несовпадения декларируемых  целей, целей, реально преследуемых при их создании,  их противоречия, как интересам регионов, так и Федерации в целом. Руководители регионов видят, как правило, в таких зонах  лишь одну «сиюминутную» привлекательную сторону - перспективу получения льгот по полному или частичному освобождению от налогов. Многие полагают,  что СЭЗ помогут им избавиться от проблем региона, решить которые сами они не в состоянии: плохого состояния инфраструктуры, развала производства,  безработицы, тяжелой социальной обстановки, экологических проблем.  И при этом не думают о том, кто же тогда в такую «свободную зону» придет со своим капиталом? Между тем, система предоставляемых свободной зоне льгот должна служить инструментом реализации имеющихся  сравнительных преимуществ данной территории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих здесь факторов  развития. Кроме того, средства Федерального бюджета, вкладываемые в создание СЭЗ, в том числе и в виде различных льгот, фактически выделяются за счёт прочих регионов России, может быть, не менее нуждающихся в них в условиях затянувшегося системного кризиса в экономике.

      Согласно  обследованию, проведенному Институтом востоковедения РАН по 26 странам, собственные  затраты по привлечению иностранных инвестиций в СЭЗ составили в среднем  4 долл. на 1 долл. зарубежных инвестиций. В КНР, например, иностранные вложении в четыре СЭЗ составили к концу 80-х гг. 4 млрд. долл., в то время как начальные собственные инвестиции превысили 22 млрд. долл., что в 5,5 раз больше. По существу, вся инфраструктура для СЭЗ была создана за счет  централизованных средств. Анализ же отечественных программ создания и развития СЭЗ (например, Постановление Правительства РФ от 29.09.97 № 1259 «О Федеральной целевой программе развития Особой экономической зоны в Калининградской области на 1998 – 2005 годы») показывает, что в них закладывается соотношение «собственные – зарубежные» инвестиции, как 3 к 1, причём бюджеты разных уровней в них составляют более 50 % всех средств. Учитывая хроническое недофинансирование расходных статей бюджета, можно предположить, что, как не будут в полной мере выполняться государственные финансовые обязательства, так и иностранные инвестиции будут падать в пропорциональных размерах, что приведёт к хроническому недофинансированию программ развития¹⁸.

        Следует подчеркнуть также, что  иностранные капиталы «перетекают»  в СЭЗ не для «поднятия»  экономики России, а ради получения  сверхприбылей. При этом, чем более стабильна и развита страна, чем ниже производственные и финансовые риски, тем ниже норма прибыли, являющаяся привлекательной для инвестора. Обычно  считается,  что  свободные  экономические зоны  способствуют  прямым  иностранным   инвестициям  относительно   крупных   и   имеющих   хорошую репутацию компаний.  Однако, как свидетельствует мировой  опыт, мощные транснациональные корпорации не очень нуждаются в привилегиях и возможностях свободных зон. Они могут успешно  функционировать и в обычных условиях практически любой страны. И если  условия какого-либо  государства слишком неблагоприятны,  то преимущества,   предлагаемые    свободными   экономическими зонами,  вряд ли заставят эти корпорации изменить их стратегию международного развития. В связи с этим возрастает опасность проникновения на территорию СЭЗ неблагонадёжных компаний из числа мировых аутсайдеров и криминализации бизнеса в зоне, что приведёт, если не к полному срыву, то к снижению качества исполнения поставленных задач.

      Другой  экономической проблемой СЭЗ явилось халатное расходование на местах и тех явно недостаточных средств, что выделяются Федеральным бюджетом под реализацию определённых программ, ставит под вопрос их реальное воплощение. Так, например, по информации, специалисты Счетной палаты, на основании постановления Госдумы России от 3 февраля 1999 г., в течение нескольких недель проверяла эффективность использования средств федерального бюджета, выделенных на развитие приоритетных инфраструктурных проектов на территории СЭЗ «Находка» в 1991-98 годах – то есть, фактически, за всю историю её существования. Документ об итогах проверки поступил в Приморье. В нем, в частности, отмечается, что на 1 января текущего года общая сумма долга Административного комитета (АК) СЭЗ «Находка» за использованные кредиты из федерального бюджета составляет 315 млн. руб. При этом основной долг - 59,7 млн. рублей, задолженность по уплате процентов - 124,1 млн. руб. и штрафы - 131,2 млн. руб. В уставной капитал 73 различных предприятий Административным комитетом было внесено 40,998 млн. руб., с учётом деноминации все эти цифры стоит разделить на 1000. Никаких доходов от этих вложений не поступало. Более того, по состоянию на 1 января 1999 г. 29 из этих предприятий уже прекратили свою деятельность, а 6 находятся в стадии ликвидации. При этом АК СЭЗ «Находка» вообще не имел право участвовать в создании этих предприятий. Как говорится в отчете Счетной палаты, «одним из наиболее характерных нарушений валютного законодательства является перевод АК СЭЗ «Находка» иностранной валюты в сумме 707 тыс. долл. на счета инофирм в оплату импортных контрактов, заключенных российскими фирмами, без лицензии (разрешения) Банка России, что противоречит требованиям Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»¹⁹.