Понятие свободных экономических зон

    В конце 1991-начале 1992 гг., когда российское руководство приняло курс на широкое  открытие экономики в целях ее стабилизации, выборочная либерализация  предпринимательского климата на уровне отдельных зональных территорий во многом лишалась своего смысла. Принятые в этот период в Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию внешнеэкономической деятельности не предусматривали должных изъятий применительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статусные положения формально никто не отменял, налоговые службы истолковали их как утратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее предоставленных зонам льгот.

    К осени 1994 г. наметились следующие контуры российской зональной политики:

• урезание (до 1-2 кв.км) возможных размеров свободных зон, исключающее создание относительно крупных комплексных зон свободного предпринимательства;
• формальное заимствование и перенос на российскую почву простейших образцов из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;
• усложненная система управления зонами, сопряженная с многочисленными бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе "снизу".

    Ряд регионов, не дожидаясь соответствующих законодательных решений, начал интенсивную работу по реализации проектов точечных и локальных с таможенных зон (обустройство территории, создание Компании развития и т.п.). Они сумели мобилизовать необходимые стартовые средства (кто - частные, а кто - государственные), и это предопределило их ближайший успех. Первая по такому пути пошла СЭЗ "Находка": опираясь на правительственное постановление о принципиальной возможности создавать на своей территории таможенные зоны, а также - специально предоставленным на эти цели бюджетным кредитом Минфина, она образовала первую подобную зону уже к лету 1995 г. В том же направлении, но уже без федеральной государственной поддержки, действовали правительство Московской области (проект СЭЗ "Шерризон"), мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона "Гавань"), администрация Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).

    Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по лоббированию эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих им либо воссоздание прежних, либо получение принципиально новых индивидуальных преференций. Следует отметить, что правительство - вразрез с собственным курсом на организацию исключительно локальных СЭЗ - поддалось этому давлению: был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской области, а в июле 1994 г. была создана зона экономического благоприятствования в Ингушетии - "своеобразная модель оффшорной зоны, весьма далекая от общепринятых стандартов". Причем, когда в марте 1995 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены, борьба территорий за особые привилегии не прекратилась. В частности, Калининградская область добилась принятия в ноябре 1995 г. Госдумой РФ отдельного Федерального Закона, возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности¹¹.

    Правовое  регулирование отечественных СЭЗ  осуществляется главным образом  на основе индивидуальных нормативных  актов, имеющих различную юридическую  силу, от уже упоминавшихся положений  о СЭЗ, утвержденных распоряжением Верховного Совета РФ, до федеральных законов, регламентирующих создание и деятельность отдельных зон.

    Общие вопросы, касающиеся режима свободных (особых) экономических зон, находят  отражение в распоряжениях и  постановлениях правительства, указах Президента РФ, международных договорах и других нормативных актах.

    Учитывая  важное стратегическое географическое положение Калининградской области, Государственная Дума 15 ноября 1995 г. приняла Федеральный закон.

      В частности, Закон предусматривает, что в особой экономической зоне устанавливается льготный по сравнению с общим режим инвестиций и предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической и инвестиционной деятельности. Он также устанавливает, что в отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей (в том числе налогов), уплачиваемых при таможенном оформлении ввозимых и вывозимых товаров, особая экономическая зона рассматривается как находящаяся в таможенном режиме свободной таможенной зоны с особенностями, устанавливаемыми настоящим Федеральным законом (ст. 7-9).

    Закон закрепляет предоставление в СЭЗ  национального режима в сфере  банковской деятельности, предусматривая, однако, что администрация СЭЗ  по согласованию с Правительством РФ вправе устанавливать льготы для российских и иностранных банков в связи с их деятельностью по реализации федеральной государственной программы развития особой экономической зоны и инвестиционной деятельности, определяя, что “инвестиционная деятельность коммерческих организаций любого профиля предпринимательской деятельности с полным или частичным привлечением иностранных инвестиций осуществляется в порядке и в формах, предусмотренных законодательством РФ”.

    Налоговые льготы, валютное регулирование и  валютный контроль Закон также подчиняет соответственно налоговому законодательству РФ и законодательству Калининградской области. Порядок въезда, выезда и пребывания на территории Калининградской области иностранных граждан и лиц без гражданства также определяется законодательством РФ и международными договорами Российской Федерации.

    Социально-трудовые отношения в ОЭЗ регулируются на основе заключения коллективных договоров  и индивидуальных контрактов в соответствии с законодательством РФ о труде [49,ст.25].

    В целом Закон носит рамочный, отсылочный характер и закрепляет в основном принцип предоставления деятельности инвесторов в ОЭЗ на основе национального режима.

    Рассмотрев  типы СЭЗ на территории РФ, историю  организации, правовые основы функционирования необходимо указать роль государства  в процессе управления и регулирования СЭЗ¹².

2.3. Роль государства в регулировании СЭЗ

    Сложившаяся в России  экономическая ситуация требует выработки собственных  жестко прагматичных подходов к проблеме государственного регулирования процесса создания свободных экономических зон (СЭЗ), исходящих из конкретных задач реформирования и развития и использующих накопленный мировой опыт. При этом в процессе формирования новой концепции государственного регулирования процессов создания СЭЗ необходимо исходить из принципа оптимальной вариантности проработки всех проблем и средств их решения.

    Рациональное  ведение государственной политики в области регулирования процесса создания СЭЗ страны способствует более  интенсивному развитию экспортной базы, совершенствованию производственных сил общества, совершенствованию структуры производства, расширению диверсификации экспортного потенциала страны, а также решению социально-экономических, экологических и других проблем.

    Процесс государственного регулирования процесса создания СЭЗ следует рассматривать на межгосударственном, общенациональном, региональном, а также «внутризональном» (в рамках конкретной СЭЗ конкретного типа) уровнях. На каждом из этих уровней государственное регулирование имеет свою специфику.

    На  межгосударственном уровне государственное регулирование процесса создания СЭЗ – это определенные правила «экономической игры», которые каждое государство устанавливает на своей территории для осуществления деятельности по созданию, функционированию и развитию СЭЗ и которые обязательны для всех участников этой деятельности при достигнутой степени интеграции производительных сил и разделении труда. В последние годы все чаще в мировой практике получают распространение СЭЗ, охватывающие территорию группы государств и действующие по общим для них правилам.

    Таким образом, создавая международную СЭЗ  и обеспечивая ее эффективное  функционирование, органам управления необходимо учитывать как все  позитивные, так и негативные стороны  во избежание разрушительных структурных  и других перекосов в национальной экономике стран – членов СЭЗ.

    На  общенациональном уровне управление СЭЗ  происходит посредством выработки  государственными органами законодательной  власти свода соответствующих законов  и создания необходимой нормативно-правовой базы для формирования и эффективного функционирования СЭЗ, то есть создание макроэкономической среды, благоприятной для развития всех форм и методов хозяйствования, присущих рыночной экономике. Эти функции можно с полной ответственностью включить в понятие государственного регулирования процессов создания СЭЗ. Исходя из содержания государственного регулирования практики создания СЭЗ определяются и формируются его цели и задачи¹³.

    Сфера государственного управления процессами создания СЭЗ на региональном уровне должна охватывать те проблемы, предвидеть и решать которые на более низком уровне хозяйствования объективно невозможно. В такого рода регламентировании нуждается широкий спектр отношений между хозяйствующими субъектами разных уровней: финансовых, организационно-экономических, нормативно-правовых, социальных и др.

    Последний уровень, на котором должно осуществляться государственное регулирование  процесса создания СЭЗ, «внутризональный», т.е. в рамках каждой конкретной СЭЗ  конкретного типа. Для создания и  нормального их функционирования необходимо обеспечение определенных предварительных условий, иными словами, принципов государственного регулирования в рамках конкретной «зоны», а именно: наличие крупных акционерных обществ, располагающих солидным капиталом, берущих на себя полную материальную ответственность за выполнение программы создания «зон»; создание центрального банка «зоны»; создание специального залогово - страхового инвестиционного фонда; разграничение функций между руководством «зоны» и местными органами власти, установление договорных соглашений между ними по проблемам владения и распределения собственности, процедуры и порядка решения вопросов ценообразования, налогообложения, лицензирования, предоставления различных льгот; утверждение государственными органами программы развития конкретных экономических зон; делегирование властным структурам регионального и местного уровня органами управления СЭЗ, отдельными предприятиями, расположенными в «зонах», определенных прав, которыми обладают вышеупомянутые органы управления.

    Таким образом, становится очевидной необходимость  государственного регулирования процессов  создания СЭЗ не только на уровне национальной экономики, но и на уровне регионов, а также каждой конкретной «зоны» конкретного типа.

    В ходе изучения проблемы государственного регулирования процессов создания СЭЗ на «внутризональном» уровне необходимо рассмотреть объекты и субъекты государственного управления.

    Объектами государственного управления являются непосредственно СЭЗ различных  типов.

    Субъектами  государственного регулирования выступают субъекты хозяйствования в СЭЗ — ее резиденты (промышленные предприятия, организации, предприятия сферы услуг и т.п.). В комплексе проблем разработки государственного регулирования процессов создания СЭЗ особое место занимают вопросы выбора организационно-правовых форм субъектов СЭЗ.

    Международный опыт показывает, что это связано  с выбором адекватных форм собственности  или их оптимального сочетания. Преобладание в конкретной стране той или иной формы собственности определяется историческими и национальными факторами, а также принятой моделью экономического и социального регулирования. Это во многом и определяет структуру субъектов хозяйствования в СЭЗ: кооперативов, частных предприятий в форме акционерных обществ (АО), товариществ, различных малых и крупных предприятий и их объединений, которые могут быть представлены как чисто национальными, иностранными собственниками, так и совместными предприятиями, включающими собственников капитала двух или более стран.

    Помимо  этого государственное регулирование процессов создания СЭЗ должно заниматься созданием органов управления СЭЗ, делегируя им соответствующие права и полномочия, а также ответственность за осуществляемую в СЭЗ хозяйственную деятельность.

    Для достижения целей и задач, стоящих перед государственным регулированием процессов создания СЭЗ, применяется целый комплекс методов.

    Одновременно  возможно и необходимо осуществление  таких методов косвенного воздействия, как налогообложение, налоговые  льготы на инвестиции и поддержку регионов «зоны», введение импортных депозитов, госкредиты, регулирование учетной ставки процента и объемов банковского кредита и т.д.

    Естественно, создание СЭЗ в каждом конкретном случае сопряжено с определенными  особенностями и определенной спецификой: географическое положение территории, уровень развития внешнеэкономических связей, промышленный, социальный, научный и трудовой потенциал, развитие инфраструктуры и т.д.

    В этой связи государственное регулирование  немаловажно для координации  отечественной практики создания СЭЗ с международной практикой.