Понятие бюджета и бюджетного планирования

     На  стабильность бюджетов оказывало свое отрицательное влияние существовавшее перераспределение средств посредствам  постоянно меняющихся нормативов бюджетного регулирования. Нормативы отчислений от регулирующих налогов и доходов устанавливались в зависимости от складывавшихся условий – то в пользу центра, то в пользу регионов.

     Во  многих случаях научность бюджетного планирования ослаблялась недостаточно широким применением научно обоснованных норм и нормативов, отсутствием совершенных методик и др. В целом отсутствие сбалансированных бюджетов объяснялось оторванностью от реального состояния экономики страны.

     Таким образом, при всей емкости понятия  научности бюджетного планирования главным ее критерием является разработка бюджетов в соответствии с объективными экономическими законами, реальными условиями состояния экономики, целями и задачами государства на соответствующих этапах его развития.

     Принцип гласности бюджетного планирования входит в число основных и предусматривает полную открытость для общества и средств массовой информации хода рассмотрения и принятие решений по проектам бюджетов, включая вопросы, имеющие разногласия внутри законодательного органа государственной власти или между законодательным и исполнительным органами государственной власти. Утверждение проекта секретных статей  предусматривается только в составе федерального бюджета.

     В процессе планирования приходится решать проблемы, различающиеся по степени взаимосвязи между явлениями и процессами, между причинами и следствиями. Условно можно выделить четыре класса проблем:

1. стандартные (хорошо структурированные);
2. структурированные;
3. слабо структурированные;
4. неструктурированные.

       К структурированным проблемам планирования относятся проблемы, заключающиеся в том, что изменение факторных признаков ведет не к однозначному изменению результативного признака, а к изменению с учетом его поправки, корреляции. В данном случае изменение факторных признаков ведет к изменению результата в пределах определенного интервала.

       Слабо структурированные проблемы – это  проблемы планирования, возникающие, когда  результативный признак зависит  от многих факторных признаков и его изменение колеблется в широком интервале. И, наконец , неструктурированные проблемы возникают когда в процессе планирования причинно следственная связь «фактор – результат» устанавливается на основе логического анализа, так как изменение результативного признака трудно предсказуемо (к примеру, планирование соотношение курсов доллара и рубля на определенный период и др.)

       Как следствие, в условиях многоструктурности решаемых проблем в планировании, в том числе бюджетном планировании, применяется методология, включающая несколько методов разработки планов, программ и прогнозов.

       Одним из них является балансовый метод. Суть его заключается в достижении баланса между взаимосвязанными показателями плана, обеспечение их увязки и согласованности. Это достаточно эффективный метод планирования,  он позволяет устанавливать и планировать направления движения финансовых потоков, т.е. источники и направления расходования бюджетных средств во взаимосвязи.

       Нормативный метод. Он находит широкое применение в планировании и базируется на определении и использовании системы норм и нормативов. В самом определении понятия «норма», как научно обоснованной меры общественно  необходимых затрат ресурса на единицу потребления, заложено важное преимущество нормативного метода – установление в процессе планирования четкой зависимости между расходуемыми ресурсами и ожидаемыми результатами. В бюджетном планировании это особенно важно.

       В настоящее время в бюджетном  планировании начинают использовать  социальные стандарты на душу населения, индексы бюджетных расходов, налоговый потенциал. Все это нормативный метод бюджетного планирования в разных форматах проявления.

       Метод системного анализа и синтеза  в планировании основывается на разделении, расчленении экономических систем на составные части, определении  в них главных проблем перспективного развития, выявлении и учете положительных и негативных факторов в тех или иных составных частях системы.

       Экономико-математические методы и модели. Сферой их применения является планирование в условиях стандартных и структурированных проблем. Экономико-математические методы основываются на применении математических приемов при анализе экономических систем, оценки финансового потенциала и т.д. Экономико-математические модели в процессе перспективного планирования могут отрабатываться для системы национальных счетов, моделирования финансовых ресурсов, затрат и т.п. Их применение значительно повышает эффективность планирования.

       Следует отметить, что данные методы являются основополагающими в бюджетном планировании, они действуют в различных экономических системах. Но в целях развития теории и практики бюджетного планирования, требуется использовать такие методы, как перманентный, вариантный, резервирования, программно-целевой. Необходимость использования этих методов подтверждает практика бюджетного планирования последних лет.

       Перманентный  метод предполагает среднесрочное  бюджетное планирование и взаимосвязь бюджетов во времени по доходным и расходным показателям. Перманентность в бюджетном планировании – это гарантия бюджетной стабильности.

       Что касается вариантного метода, то бюджет любого уровня должен составляться в двух вариантах. Это необходимо для защиты бюджетов от изменения мировых цен на российские экспортные товары и от изменений в экономики внутри страны.

       Функции государства будут реализованы максимально только в том случае, если они подкрепляются необходимыми бюджетными средствами. Чтобы сохранить такую ситуацию, исключить негативные последствия в экономике, влияющие на бюджетное финансирование, необходимо создавать на всех уровнях бюджетной системы бюджетные резервы.

       Бюджетные резервы, обеспечивают гарантированное  получение бюджетных средств  хотя бы в минимальном объеме и  частично защищают от роста налоговой  нагрузки.

       В бюджетном планировании как составной  части финансового планирования в последнее время широко используется программно-целевой метод.

       В отличие от преобладающего в настоящее  время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов  бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

       Впервые представленные при формировании проекта  федерального бюджета на 2004 г. доклады  главных распорядителей федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности позволили систематизировать цели и задачи федеральных органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам.

       В настоящее время программно-целевое  бюджетное планирование на федеральном  уровне осуществляется в форме федеральных  целевых программ. Целевая программа  – это адресный различной степени  директивности документ, представляющий собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс социально-экономических, финансовых, производственных, научно-исследовательских и организационно-хозяйственных мероприятий и заданий, направленных на реализацию наиболее эффективными путями поставленных целей.

       Необходимо  отметить, что в нашей стране в последние годы активно применяют территориальные целевые программы. Основными их признаками является то, что они охватывают территорию субъекта Федерации и направлены на решение проблем устойчивого финансового существования и социально-экономического развития.

       Однако, несмотря на реализуемые в последнее  время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования.

       Данный  метод в полной мере применим к  целому ряду расходов, планируемых  в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества федеральных целевых программ или объемов их финансирования, сколько за счет преобразования в соответствии с установленным Правительством РФ принципам и требованиям сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д.

       Общими  требованиями, предъявляемым к бюджетным  целевым программам, выступают:

• четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;
• наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социально эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;
• обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;
• определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

       Поэтапное совершенствование субфедеральных межбюджетных отношений возможно только с помощью использования программно-целевого метода, и именно программно-целевой метод может выступить в качестве эффективного инструмента, направленного на разрешение противоречий между ограниченным объемом финансовых возможностей и существующей проблемой социально-экономического развития территорий.

       В основном все рассмотренные теоретические  основы базируются на научных разработках  ученых-экономистов. В то же время  в ряде высокоразвитых государств накоплен определенный опыт в бюджетном планировании и, в частности, в методологии бюджетного планирования, согласно которой применяются нетрадиционные для нашей страны методы бюджетного планирования, хотя элементы этих методов существуют в планировании  и в Российской Федерации.

       В соответствии с принятой методологией бюджетного планирования во многих странах используются три главных метода бюджетного планирования:

1. автоматический;
2. метод мажораций и минораций;
3. метод непосредственной оценки.

       Автоматический  метод бюджетного планирования основывается на переносе итогов исполнения бюджета  по доходам и расходам за отчетный период в бюджет на новый период. Этот метод распространяется на отдельные статьи и разделы бюджета.

       В основу метода мажораций и минораций  закладывается статистическая обработка динамического ряда за 10-15 лет. Определяется тенденция ряда к росту или уменьшению, находится тренд, в соответствии  с которым корректируются соответствующие статьи доходов и расходов бюджета. Мажорацией называется тенденция к росту, минорацией – тенденция к уменьшению.

       Метод непосредственной оценки в бюджетном  планировании  базируется на изучении конъюнктуры. Путем непосредственной оценки бюджетные менеджеры прорабатывают варианты предполагаемой конъюнктуры и определяют оптимальную величину ожидаемых поступлений в бюджет и изменение расходов бюджета.

       Необходимо  отметить, что в практике бюджетного планирования высокоразвитых зарубежных стран в последние годы широкое развитие получило долгосрочное бюджетное прогнозирование и программирование, опосредствующееся в составлении цепных и скользящих бюджетов. Цепной бюджет является перспективным и составляется в основном по правительственным программам строительства и перевооружения. Суммы по конкретным программам вносятся в бюджеты на соответствующие финансовые годы без дополнительного утверждения.

       Скользящий  бюджет первоначально охватывает пятилетний период, при этом с составлением бюджета на очередной финансовый год пятилетний бюджет дорабатывается и продляется перспективно на год вперед, при этом вносятся необходимые коррективы в годовые разбивки скользящего бюджета.