Перспективы внедрения ОРВ в России

В рамках процесса поиска альтернатив определяются различные возможности реализации проекта (это относится к вариантам местоположения и применяемых технологий).

В рамках разработки мер по снижению вредного воздействия на окружающую среду должны быть выработаны мероприятия, позволяющие снизить возможные отрицательные эффекты проекта. Такие меры могут предусматривать изменение плана реализации проекта, смену технологии, применение различных технологий сокращения негативного воздействия на окружающую среду.

В рамках сокращения неопределенностей в реализации проекта определяется необходимость отказа от проекта (в случае значительных негативного влияния, которые не могут быть сокращены) или доработки проекта (в случае значительных рисков, которые могут быть минимизированы в результате дальнейших исследований).

1. Особенности внедрения оценки регулирующего воздействия в практику государственного управления

ОРВ внедряют многие страны: развитые (США, Канада, страны ЕС, Австралия), с переходной экономикой (Польша, и ряд других стран) и развивающиеся (страны Латинской Америки, Африки) – однако все они находятся на разных стадиях реализации реформ, нацеленных на повышение качества законодательной базы. Несомненно, что с точки зрения применимости зарубежного опыта в условиях проведения административной реформы в России наибольший интерес представляет практика оценки законодательства государствами, относящимися к первым двум группам.

Развитые страны могут служить примером, поскольку обладают «лучшей практикой» (англ. – best practice) и отработанными механизмами, обеспечивающими и гарантирующими качество принимаемых управленческих и политических решений. Вместе с тем, страны с переходной экономикой близки России по ряду характеристик социально-экономического развития, поскольку находятся на стадии трансформации.

Исследователи отмечают, что изучение и обобщение зарубежного опыта позволяет сделать вывод о существовании ряда общих для всех стран, осуществляющих преобразования в области законодательного регулирования, закономерностей. Более того, прослеживается относительно четкая последовательность принимаемых государствами мер, призванных внедрить в практику элементы системы повышения качества государственного регулирования.

Данную тенденцию можно наблюдать на примере положений доклада группы Мэнделькерна, которые были приняты всеми странами Европейского Союза. В целом, доклад Мэнделькерна (англ. – Mandelkern Report) раскрывает ключевые аспекты, вехи, другими словами, минимальные требования для осуществления ОРВ, предполагающие их пошаговое выполнение государством. Эти требования заключаются в тщательном определении проблемы и дальнейшей постановке целей регулирования.

Следующим шагом должно стать рассмотрение разнообразных альтернатив регулирования, включающих и такие варианты, как сохранение статуса-кво, прямое регулирование, саморегулирование и совместное регулирование, контрактация и др. Немаловажно, что для проведения оценки ожидаемого эффекта необходимо предварительно разработать однозначные, чёткие и понятные методические рекомендации по оценке. Помимо этого, доклад Мэнделькерна особое внимание уделяет вопросу применения анализа издержек-выгод, который позволяет оценить в количественном выражении преимущества и недостатки альтернатив, независимо от длительности проведения предполагаемой политики и времени осуществления расходов на неё.

Следующим шагом стран, стремившихся внедрить полноценную ОРВ, было проведение широких общественных консультаций на ранних этапах разработки нормативного акта, пока ещё возможна разработка нескольких альтернатив. Необходимо также закрепление некоторых стадий процесса оценки в качестве обязательных, чтобы обеспечить минимально доступный уровень качества ОРВ.

Так как ОРВ представляет собой последовательный и длительный процесс, то её внедрение в государственное и муниципальное управление может быть сопряжено с целым рядом трудностей, вызванных тем, что ОРВ требует наличия определённых предпосылок. Так, для ОРВ необходима надёжная и относящаяся к объекту оценки база данных для применения специфических методик оценки, проведение широких консультаций с заинтересованными лицами и экспертами, профессионализм и опыт оценщиков, прозрачность процедур оценивания, независимость исследований и ответственность органов власти, на которые возложены обязанности по осуществлению ОРВ. Помимо этого, чиновники должны быть готовы получать новые знания и навыки и проявить лояльность к нововведениям. Исследователи также отмечают, что в зависимости от национальных, культурных, политических и управленческих особенностей, внедрение ОРВ в странах может занять различное время.

Европейская Комиссия предлагает странам рассмотреть особенности структуры проведения полноценной оценки законодательства. Таким образом, был выделен список идеальных и стратегически важных мер с точки зрения процесса реализации ОРВ:

• принятие нормативного правового акта, в котором закрепляется обязательное проведение ОРВ органом, выступающим с законодательной инициативой;
• обеспечение необходимыми специфическими ресурсами в достаточном объёме для осуществления оценки, особое внимание – привлечению специалистов и опытных кадров, а также комплексному обучению чиновников;
• создание центрального органа власти, ответственного за проведение контроля качества ОРВ;
• распространение и диффузия знаний среди чиновников о новых подходах к процессу принятия управленческих решений и оценке;
• реальное применение ОРВ для нескольких особенно важных и значительных законодательных инициатив;
• принятие дополнительных НПА, закрепляющих результаты первой стадии внедрения ОРВ и устанавливающих формы поощрения и наказания органам власти и чиновникам за проведённую оценку;
• изначальное отношение к ОРВ как к инструменту, обязательно применяющемуся на ранней стадии разработки НПА, когда способ регулирования ещё не определён и реально возможен выбор из нескольких альтернатив;
• оценка всех законодательных инициатив, предполагающих значительную степень воздействия на заинтересованных лиц;
• стимулирование создания профессионального сообщества оценщиков – специалистов по ОРВ, которые распространяют знания об оценке, новые подходы, техники и практические навыки и наработки.

В целом, логика внедрения ОРВ в практику государственного и муниципального управления достаточно проста:

во-первых, для качественного проведения оценки необходимо наличие ряда предпосылок (политического решения о проведении ОРВ или инициативы органов власти, готовности чиновников сотрудничать по вопросам оценки и обучаться, информационной и методологической базы и т.д.),

во-вторых, страна, стремящаяся к систематическому проведению ОРВ, принимает типичные для многих государств меры по поддержке ОРВ. К таким мерам можно отнести:

• законодательное требование проводить оценку НПА;
• обязательное проведение оценки ex-ante всех законопроектов, предполагающих значительное вмешательство в деятельность заинтересованных лиц;
• проведение качественной и полноценной ОРВ в качестве пилотных проектов для создания образца для дальнейших оценок;
• привлечение общественности и экспертов к консультациям и обсуждениям законов, реальное применение результатов консультаций;
• рассмотрение и оценка нескольких альтернатив и последующий выбор наилучшей из них.

Несмотря на то, что основная цель ОРВ заключается в оптимизации регулятивной среды и повышении качества законов, что в частности предполагает минимизацию расходования ресурсов, сама процедура проведения ОРВ может быть очень затратной. Поэтому требование обязательности проведения оценок законов или законопроектов (конституционно закреплённое требование проводить оценку законов предусмотрено в Швейцарии и во Франции) не должно приводить к такой ситуации, когда расходы только на саму оценку, например, законопроекта превышают разумные пределы (как в отношении финансовых затрат, так и временных).

9. Перспективы внедрения ОРВ в России

В последнее время ОРВ получила стимул к развитию и в Российской Федерации, хотя предпосылки его внедрения появились еще с начала 2000-х гг., с принятием законов из т.н. «пакета по дерегулированию». Задачи совершенствования государственного управления в субъектах Российской Федерации и местного самоуправления нашли отражение в принятых в двух «оценочных» Указах Президента Российской Федерации – от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

Необходимо отметить, что в целом в период 2004 – 2007 гг. были созданы условия для быстрого внедрения инструментов оценивания в государственное и муниципальное управление. Так, многие направления государственной политики были сформулированы в виде программ и приоритетных проектов, внедрялись программно-целевые методы управления.

Российский экспертный рынок в области ОРВ представлен такими организациями как Фонд «Бюро экономического анализа» альянсом «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства» и автономной некоммерческой организации «Информационно-консультационный центр «Бизнес-Тезаурус», а также Институтом экономики переходного периода. Однако большинство проведенных ими исследований относится к 2002-2007 гг. В течение последних 2,5 лет фундаментальные и прикладные исследования по теме анализа регуляторного воздействия проводились либо в Государственном университете – Высшей школе экономики, либо сотрудниками Университета по заказу международных доноров (напр., в Северной Осетии – Алании по заказу Всемирного банка). В 2010 г. в структуре Института государственного и муниципального управления Государственного университета – Высшей школы экономики был создан Центр ОРВ с перспективой развития в международный центр компетенции по оценке регулирующего воздействия и управления регуляторными рисками.

В Минэкономразвития России в первой декаде июля 2010 г. был создан Департамент оценки регулирующего воздействия – во исполнение Постановления Правительства России № 336 от 15 мая 2010 г. «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», наделившего Минэкономразвития полномочиями по проведению ОРВ и разработки методических указаний. Наконец, приказом Минэкономразвития России № 398 от 31 августа 2010 г. был утверждено Положение о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия.

Тем не менее, многое необходимо сделать для того, чтобы оценка стала обязательной и формализованной процедурой в российской практике управления таким образом, чтобы оценивание проводилось на всех этапах политико-управленческого цикла.

Исследования подтверждают, что «систематическое применение ОРВ способно сделать национальную систему управления более ответственной при принятии решений, связанных с экономикой, а национальную экономику более конкурентоспособной. В целом, предполагается, что ОРВ может улучшить, в терминах эффективности, экономии и подотчётности, все существующие регулятивные меры и процессы, а не только те, которые касаются экономики».

По существу, ОРВ позволяет проводить оценивание законодательства в различных формах и на различных стадиях существования нормативного акта: от относительно небольших по масштабу и несложных оценок до длительных, охватывающих все стадии законодательного процесса исследования, от перспективной до ретроспективной оценки. Тем не менее, проведение ОРВ не должно становится самоцелью и подменять процедурными вопросами само принятие нормативных правовых актов.

Таким образом, разумно воспринимать ОРВ лишь в качестве помощи в процессе принятия управленческих решений.

Заключение

Многое необходимо сделать для того, чтобы оценка стала обязательной и формализованной процедурой в российской практике управления таким образом, чтобы оценивание проводилось на всех этапах политико-управленческого цикла.

Исследования подтверждают, что «систематическое применение ОРВ способно сделать национальную систему управления более ответственной при принятии решений, связанных с экономикой, а национальную экономику более конкурентоспособной. В целом, предполагается, что ОРВ может улучшить, в терминах эффективности, экономии и подотчётности, все существующие регулятивные меры и процессы, а не только те, которые касаются экономики».

По существу, ОРВ позволяет проводить оценивание законодательства в различных формах и на различных стадиях существования нормативного акта: от относительно небольших по масштабу и несложных оценок до длительных, охватывающих все стадии законодательного процесса исследования, от перспективной до ретроспективной оценки.

Тем не менее, проведение ОРВ не должно становится самоцелью и подменять процедурными вопросами само принятие нормативных правовых актов. Таким образом, разумно воспринимать ОРВ лишь в качестве помощи в процессе принятия управленческих решений.

Список использованной литературы

3. История экономических учений. /Под ред. В.Автономова, О.Ананьина, Н. Макашевой: Учебное пособие. — М.:ИНФРА-М, 2012.
4. Мадер Л. Европейский опыт оценки законов — от нормативного идеализма к законодательству, опирающемуся на эмпирические доказательства / Приоритетные национальные проекты и задачи совершенствования российского законодательства // под редакцией С. В. Кабышева, Г. В. Минха, О. В. Афанасьевой. — М., 2007.
5. Познер Р. Экономический анализ права. СПб.: Экономическая школа, 2012.
6. Тимофеев Л. Теневые экономические системы современной России: теория — анализ — модели. М., 2012.
7. Цыганков Д. Б. Внедрение оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации — на пути к «умному» регулированию? / Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, М., ГУ-ВШЭ, 2010. 
8. Мансуров Г.З. Экономический анализ права//Право и экономика. 2009. № 1. С. 125-126.
9. Марченко М.Н. Теория государства и права. М.: Проспект, 2008.
10. Одинцова М.И. Экономика права. М.: ГУ-ВШЭ, 2007.
11. Познер Р. Экономический анализ права. СПб.: Экономическая школа, 2004.
12. Мансуров Г.З. Экономический анализ права//Право и экономика. 2009. № 1. С. 125-126.
13. Марченко М.Н. Теория государства и права. М.: Проспект, 2008.
14. Одинцова М.И. Экономика права. М.: ГУ-ВШЭ, 2007.
15. Познер Р. Экономический анализ права. СПб.: Экономическая школа, 2004.