Перспективы внедрения ОРВ в России

Для более глубокого понимания необходимости использования в практике государственного управления такого инструмента, как ОРВ, следует показать, каковы практические результаты данной оценки.

Целью проведения ОРВ является прогнозирование либо анализ фактических эффектов и выгод от действия регулирующего акта. Кроме того, нельзя не упомянуть достижение максимального общественного эффекта и благосостояния при минимизации издержек всех заинтересованных лиц.

Российские исследователи Беляев А.Н. и Маршаков В.А. приводят целый список преимуществ ОРВ, среди которых:

• более глубокое понимание механизма воздействия решений в области регулирования;
• стимулирование политиков и чиновников принимать более обдуманные и обоснованные решения, что, в конечном счёте, должно привести к изменению культуры принятия управленческих решений;
• интеграция, последовательность и согласованность различных частей государственной политики и её целей;
• обеспечение открытости и прозрачности законотворческих процессов, создание доступного для всех заинтересованных групп информационного поля;
• создание эффективной формы взаимодействия бизнеса и власти на основе ОРВ в рамках консультаций и обсуждений.

Несмотря на большое количество преимуществ, нельзя забывать, что процедура оценки законодательства содержит в себе целый ряд препятствий и противоречий, которые, в конечном счёте, ограничивают возможные сферы применения ОРВ. Так, сам процесс проведения ОРВ является длительным, а время при принятии решений, как известно, – важный ресурс, тем не менее, оценка может занять несколько лет и даже десятилетий (до 15 лет, по опыту США). В таком случае проведение ОРВ едва ли будет разумным и оправданным.

роме значительных расходов на ОРВ (время, деньги, персонал), существуют практические и технологические проблемы проведения оценки законов. Так, оценщики могут столкнуться с банальным недостатком информации и сведений, сложностью методик оценивания и количественной оценки результатов, невозможностью монетизировать неэкономические выгоды и оценить побочные и долгосрочные эффекты. Помимо этого, в процесс оценки могут вмешиваться различные заинтересованные группы (лоббисты, чиновники), а бюрократические процедуры тормозить проведение ОРВ. И наконец, традиционными ограничениями оценки нормативных актов являются низкая подготовка и квалификация оценщиков и недостаточный контроль качества со стороны государства.

6. Виды оценки воздействия

В последнее время получили наибольшее развитие два других вида оценки воздействия. Это – оценка воздействия на конкуренцию (англ. – competition assessment) и оценка воздействия на окружающую среду (далее – ОВОС) (англ. – environmental impact assessment), на описании которых мы остановимся подробнее. В Таблице 1.4.2. представлены также другие направления и методы оценивания, применяемые в соответствии с видами ОРВ.

Таблица 1.1 Основные направления и методы оценивания, применяемые в ОРВ

7. Специализированная ОРВ: оценка воздействия на конкуренцию

Оценка воздействия на конкуренцию является в настоящее время одним из основных направлений развития ОРВ в странах ОЭСР и ЕС. Это обусловлено ростом интереса к развитию конкуренции как источнику развития соответствующих рынков и в целом экономик. Внимание сосредоточено на таких вопросах, как принципы свободного рынка недискриминационного доступа к услугам естественных монополий, субсидирование и поддержка отдельных предприятий, обеспечение преимущественного положения отдельных игроков рынка и т.п. Для обеспечения максимальной степени защиты и развития конкуренции в рамках действия регулирующих актов в качестве аналитического инструмента используется оценка воздействия на конкуренцию.

Кроме того, в 2009 г. проведение оценки воздействия на конкуренцию для Российской Федерации рекомендовано Советом ОЭСР по конкуренции в рамках проведения переговоров по вступлению России в ОЭСР (и последующей унификацией российского законодательства с законодательством стран ОЭСР). Международный опыт показывает, что чаще всего оценка воздействия на конкуренцию как часть ОРВ осуществляется при наличии определённых «показаний» для её проведения.

В настоящее время во многих странах процедура проведения оценки воздействия на конкуренцию является обязательной.

Так, в Великобритании Руководство по проведению ОРВ требует обязательной оценки воздействия на конкуренцию. Причём оценке подлежат все законодательные нормы. В Австралии Комиссия по конкуренции и потребителям (англ. – Australian Competition and Consumer Commission) проводит так называемые общественные оценки воздействия на конкуренцию (англ. – Public Competition Assessments), которые нацелены на предоставление участникам рынка и гражданам информации и обоснований по основным решениям Комиссии.

Руководство по проведению оценки воздействия на конкуренцию, разработанное ОЭСР, рекомендует использовать данный вид оценки как способ выявления норм регулирования, которые без необходимости ограничивают конкуренцию, и предотвращения подобного ограничения путём пересмотра действующих НПА и иного законодательного регулирования.

Поскольку оценка воздействия на конкуренцию развивалась в рамках ОРВ, то обе эти оценки имеют между собой много общего, в частности в методиках и инструментах оценки. Тем не менее между ОРВ и оценкой воздействия на конкуренцию есть определённые различия. Так, вторая процедура предусматривает оценку результатов и эффектов в динамике, то есть при изменяющейся экономической среде и её параметрах, в то время как ОРВ обычно использует анализ издержек-выгод, который предполагает сохранение экономической среды стабильной во времени, например, такие параметры, как уровень конкуренции, уровень государственного регулирования и вмешательства, считаются неизменными.

Как уже было отмечено, единые подходы к оценке воздействия на конкуренцию ещё не сформированы, однако все страны, применяющие её, единогласны в том, что оценка воздействия на конкуренцию позволяет избежать регулирования, которое чрезмерно ограничивает рыночную активность и определить все стороны, на которые будет оказано влияние вследствие принятия мер конкурентной (антимонопольной) политики.

Основной целью оценки воздействия на конкуренцию является повышение уровня конкуренции в различных сферах экономики, на рынках товаров и услуг. Бесспорно, конкуренция оказывает положительное влияние на многие показатели социально-экономического развития: уровень цен, эффективность и экономичность использования ресурсов, норма прибыли, удовлетворённость потребителей товарами и услугами, качество товаров и услуг и их разнообразие, инвестиционная активность, внедрение новых технологий и инноваций и проч.

Качественное проведение оценки регулирующего воздействия предполагает проведение этой оценки на самых ранних этапах разработки мер законодательного регулирования. Такая мера необходима, так как позволяет ещё на ранних этапах внести изменения в нормы регулирования, если ожидается, что они окажут существенное негативное воздействие на уровень конкуренции.

Практика показывает, что оценка воздействия на конкуренцию может проводиться как для законов, так и для подзаконных актов. Кроме того, оценка предусматривает анализ не только новых (разрабатываемых и вступающих в силу), но и уже действующих законодательных норм. Оценка воздействия на конкуренцию также может быть проведена на всех уровнях власти и по отношению ко всем НПА и регулятивным нормам (национальным и федеральным, региональным, местным).

Таким образом, оценка воздействия на конкуренцию зачастую разделяется на два этапа: оценка предполагаемого воздействия на конкуренцию и глубокая оценка воздействия.

8. Специализированная ОРВ: оценка воздействия на окружающую среду

Оценка воздействия на окружающую среду (далее – ОВОС) (англ. – Environmental Impact Assessment) традиционно применяется в рамках принятия решения о строительстве объектов, оказывающих влияние на состояние окружающей среды. К таким объектам можно отнести мусоросжигающие заводы, взлетно-посадочные полосы в аэропортах, свинофермы, добыча торфа и т.п.

Оценка воздействия на окружающую среду предполагает, что возникающие в результате реализации того или проекта эффекты (преимущественно экологические, но также и экономические, и социальные) будут определены до момента принятия окончательного решения. Таким образом, данная оценка позволяет выявить:

• альтернативные варианты реализации проекта;
• наиболее «дружественные» окружающей среде варианты реализации проекта;
• практически осуществимый «дружественный» окружающей среде вариант реализации проекта.

ОВОС обычно проводится разработчиком (или застройщиком) с привлечением экспертов в области защиты окружающей среды. Проведение ОВОС предполагает подготовку отчета. Стандартно отчет должен содержать такие положения, как:

• описание оцениваемого объекта: местоположение, размер, форма, конструкция;
• описание существенных эффектов, возникающих от реализации проекта;
• мероприятия, направленные на уменьшение отрицательного влияния проекта на окружающую среду;
• общая информация о проекте и оценке.

В целом, ОВОС целесообразно проводить на всех этапах планирования проекта. Так, при первичном планировании может быть проведена предварительная ОВОС. Детальная оценка необходима на стадии окончательного планирования непосредственно перед принятием решения о начале реализации того или варианта проекта.

Процедура проведения ОВОС традиционно включает:

• скопинг (англ. – scoping);
• скрининг (англ. – screening);
• поиск альтернатив;
• разработку мер по снижению вредного воздействия на окружающую среду (англ. – mitigating measures);
• сокращение неопределенностей в реализации проекта.

В рамках процесса скопинга проводятся консультации с заинтересованными сторонами (сторонники проекта, защитники окружающей среды, представителями общественности и органов государственной власти). Данные консультации призваны оказать помощь разработчикам в:

• выборе местоположения объекта;
• определении возможных альтернатив реализации проекта;
• определении всех заинтересованных групп;
• выявлении основных опасений заинтересованных групп.

В рамках процесса скрининга оценивается необходимость проведения глубокой оценки. Так, например, для ряда объектов всегда необходимо проведение глубокой оценки. Некоторые объекты требуют проведения глубокой оценки только в случае, если есть вероятность того, что они окажут значительный неблагоприятный эффект на окружающую среду.