Основные направления решения агентской проблемы в государственном управлении

Без решения любой  из этих проблем любая агентская  деятельность невозможна. Нельзя наказывать и награждать агента, не зная результатов. Бесполезно знать результаты, если нет возможности наказывать и  награждать.

Причем сказанное в  равной мере применимо к деятельности частных организаций и государства, хотя в государственном администрировании  для выражения этих идей используется специфический язык. Там, где экономист говорит о решенных принципал-агентских проблемах как мере качества корпоративного управления (corporate governance), теоретик госуправления в аналогичных случаях говорит о мере качества государственного управления (governance).

Там, где экономист-теоретик говорит о решении проблемы асимметрии информации, теоретик госуправления говорит о прозрачности.

По данным Kutzman Group, по индексу непрозрачности Россия занимает 40 место из 48 крупнейших стран. При данном уровне непрозрачности дополнительная премия, выплачиваемая инвесторами, по оценкам экспертов, составляет 5,64% годовых. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности на один пункт в среднем коррелирует с увеличением среднегодового ВВП на душу населения на 986 долларов США, увеличением процента прямых иностранных инвестиций по отношению к ВВП на 1%, сокращением инфляции на 0,46%.

Там, где экономист-теоретик говорит об ответственности и  стимулах, теоретик госуправления говорит  о подотчетности.

Подотчетность и прозрачность – универсальные ценности администрирования, не зависящие от сферы, в которой люди осуществляют целенаправленную деятельность по поручению, а не по собственному произволу. Остальные ценности государственного управления (даже эффективность и результативность, даже оперативность) могут входить с ними в противоречие. Но эффективность и результативность незаказанной деятельности никому не нужны, быстро сделанная неправильно работа – это только быстро принесенный вред. Подотчетность и прозрачность служат тому, чтобы государство выполняло минимум того, что ему не поручали и было максимально безопасным для принципала (т.е. граждан в случае демократического государства), даже в ущерб экономичности и оперативности.

Решение проблемы прозрачности начинается с введения института раскрытия государственной информации. Для раскрытия информации необходимо в рамках информационного регулирования определить, какая информация государства подлежит обязательному публичному раскрытию, а какая – является информацией с ограниченным доступом – например, только для государственных органов контроля. Существующее законодательство пока не решает эти задачи в полной мере, и должно быть скорректировано в ходе экспертной и общественной дискуссии. После однозначного определения состава публичной информации она должна стать доступной не по именному запросу, рассматриваемому оператором-чиновником, а через интернет, без участия человека, юридически достоверно, в любой момент времени и любому обратившемуся лицу.

В рамках создания института  раскрытия государственной информации нужно также создание соответствующей технической инфраструктуры (интернет-портала раскрытия информации), а также вовлечение частного бизнеса в обработку и предоставление этой информации гражданам.

Чтобы граждане могли  воспользоваться раскрываемой информацией  в целях обеспечения своих прав и свобод, должны быть произведены специальные юридические действия, гарантирующие, что информация является официальной, а не просто «файлом из интернета», возникновение которого может быть в какой-то момент дезавуировано со ссылкой на  «техническую ошибку пресс-службы». Для этого, по аналогии с учётными институтами в бумажном мире (реестры, регистры, кадастры и т.д.), должен быть создан и регламентирован институт электронного учета.¹¹

Обязательность электронного учета действий чиновников, осуществляемая в соответствии с известным лозунгом обеспечения качества в операционном менеджменте «пиши, что делаешь; делай, что пишешь», повысит ответственность чиновников как перед гражданами, так и перед контролирующими органами, другими словами, повысит подотчетность. Ведь гражданам и контролерам станет доступна не просто информация о реальном положении дел, но эта информация будет пригодна для предоставления в качестве доказательства в суд.

2.2. Демократия и государственное администрирование

Ранее решение агентской проблемы было сформулировано только в самой обшей форме – мы не рассмотрели важные частные детали, которые касаются определения того, кто является принципалом государственных чиновников и каковы конкретные механизмы ответственности агента-государства перед принципалом.

Эти решения определяются формой правления в государстве. Действительно, на первый взгляд непонятно, то ли государство требует от граждан прозрачности и подотчетности, то ли граждане требуют этого от государства. Большой Брат, считающий себя принципалом общества-агента, с удовольствуем использует все возможные технологии (включая административный реинжиниринг и электронизацию базовых институтов государственного администрирования), которые смогут обеспечить ему контроль над обществом.

Наиболее распространенным решением проблемы «кто главный принципал» в современных развитых странах является демократия. Действительно, институты демократического государства во многом подпадают под критерии, которые были выдвинуты ранее для нахождения способов решения проблем государственного администрирования.

Во-первых, демократия помогает идентифицировать принципала и выявить  его интересы. Вместо периодического и случайного перехвата отдельными группами интересов контроля над той или иной точкой принятия государственных решений, при демократии происходит регулярный и надежный захват государства одной группой – «большинством». Такая ситуация имеет свои и положительные, и отрицательные стороны.

Положительной стороной является то, что в демократическую  систему встроены механизмы обратной связи, которые связывают произвол чиновников и не дают им совершать поступки, не соответствующие доминирующей у «большинства» морали. Однако есть и отрицательная сторона - подчинение деятелей государства доминирующей морали «отсекает» как ужасные «из дикого прошлого», так и замечательные «из высокоморального будущего», но еще неконвенциональные для большинства, поступки.¹²

Во-вторых, демократия предполагает регулярные выборы с возможностью смены  чиновников, а развитая демократия предполагает также наличие политических репутаций, о которых заботятся заинтересованные политики. Все это является действенными механизмами контроля над  агентами и во время выборов, и в промежутках между выборами.

В-третьих, многие бюрократические  регламенты в демократическом государстве направлены как раз на реализацию интересов граждан, ограничивая свободу действий чиновников и даже осознанно уменьшая эффективность государства, чтобы уменьшить вред от принятия решений тех типов, которые могут оказаться опасными или аморальными.

При этом в развитой демократии механизмы обратной связи работают таким образом, что контроль над  чиновниками не всегда требует введения трудноизмеримых показателей. Современная  концепция «делиберативной демократии»  предполагает предварительное обнародование государством планируемых решений и выслушивание мнения заинтересованных сторон. В результате допустимые действия чиновника поддаются более точной настройке и адекватно отражают текущие интересы граждан, а риск принятия опасных решений снижается.

Наконец, демократия не имеет  значительных побочных эффектов. Конечно, как было сказано ранее, она не всегда позволяет принять лучшие с научной или с моральной  точки зрения решения, однако нет  причин полагать, что меньшинство  или отдельная субкультура смогут устойчиво достигать, будучи у власти, других результатов. Ведь этому меньшинству для сохранения власти всё равно придется поддерживать свою легитимность путем апелляции к тем самым ценностям, которые доминируют в данном обществе.¹³

Демократические институты в первую очередь определяют вполне определённый способ выработки государственной политики, поэтому любые рекомендации для государственного администрирования, выработанные на основе этой аналогии, должны быть проверены на работоспособность в условиях ограниченной демократии или даже её отсутствия.

Поэтому мы рассмотрим применимость описанной выше модификации базовых институтов государственного администрирования в институты «электронного государства» в стране с неразвитым гражданским обществом, без опробованной десятилетиями традиции демократических выборов. Другими словами, в стране, похожей на Россию, где сильна роль единоличной власти президента. Если эти новые институты будут соответствовать критериям пригодности институциональных решений для смягчения агентских проблем в государственном администрировании, то указанная институциональная реформа действительно может стать универсальной информатизационной компонентой административной реформы.

Во-первых, даже при полном отсутствии демократии, в ходе связанного с электронизацией административного реинжиниринга будут сняты многие организационные (но не личные!!!) конфликты интересов – чиновник будет получать меньше взаимоисключающих поручений. Будет более точно определен принципал для каждого агента (государства, ведомства, госслужащего). Административные регламенты более точно опишут права и обязанности каждого агента с точки зрения его принципала (не путать с более точным описание прав клиента и обязанностей государства в модели «сервисного государства»: покупатель не является принципалом, а продавец – агентом. Об этом подробней чуть далее).

Во-вторых, внедрение  электронного государственного учета, формализованных административных процессов и других операционных институтов электронного государства даст принципалам возможность заставить агентов придерживаться сформулированных для них поручений.

В-третьих, хотя общество далеко не всегда может повлиять на принятие политических решений без  развитых демократических институтов, раскрытые публично проекты решений будут обсуждаться гражданами, и принимающие решения чиновники смогут повысить качество принимаемых решений – хотя бы за счет того, что они будут лучше понимать возможную реакцию общества и, возможно, принимать ее во внимание.

В-четвертых, побочные последствия и тут не будут существенными. В результате электронизации институтов государственного правления у политиков и чиновников появится больше информации о том, как бороться с несогласием с их решениями, возникает опасность роста авторитаризма – как «просвещенного», так и не очень. Однако любая власть – авторитарная она или демократическая – в конечном итоге опирается на поддержку большинства. Поэтому возможности для маневра у власти будут ограничены базовыми институтами государственного администрирования в форме институтов электронного государства: будут снижены возможности проведения политики, коренным образом отличающейся от чаяний большинства граждан, ведь информированность граждан даже о подготовке авторитарных решений станет лучше, а «предупрежден – значит вооружен».

Заключение

Проблема «принципал – агент» на уровне государственного управления имеет свою специфику. Для  агентских отношений этого уровня характерна значительная протяженность  цепочки агентирования. Население  страны как принципал в результате выборов делегирует свои полномочия депутатам и президенту, которые, в свою очередь, назначают (утверждают) в качестве своего агента правительство, последнему подчиняются подведомственные чиновники и т.д. Это приводит к неопределенности принципала для конкретного чиновника. В качестве принципала можно рассматривать и непосредственного начальника, и Президента, и отдельные группы граждан, объединенные разными, зачастую противоположными, интересами. Например, отсутствует четкое определение, чьи интересы должен защищать работник министерства – автомобилестроителей или рядовых граждан, предпочитающих более качественные иномарки отечественным автомобилям. Неопределенность такого рода порождает апеллирование к абстрактному «на благо общества», которое в каждом конкретном случае будет трактоваться субъективно.

Развивая проблему неопределенности, можно говорить о множественности  принципалов и проблеме мультизадачности. У любого чиновника как агента существует, как правило, несколько  принципалов. При этом каждый ставит свои задачи, которые зачастую противоречат друг другу. Даже один и тот же принципал может поставить несколько противоречивых задач. Теоретически доказано, что решения проблемы определения сравнительной важности порученных государственному агенту задач не существует, поэтому при отсутствии возможности ранжирования каждая новая задача, как ни парадоксально, не ограничивает, а стимулирует оппортунистические наклонности агента. Действительно, торможение в решении любой из поставленных задач агент может объявить необходимостью, компенсирующей активное продвижение в другом направлении. Например, отсутствие успехов в удвоении ВВП можно объяснить активной борьбой с бедностью. В условиях неполноты информации (низкой прозрачности государственного аппарата) существует возможность провалить вообще все задачи и не понести за это ответственности.

Следствием таких специфических  агентских отношений становится ситуация конфликта интересов, в  которой находится чиновник, даже в условиях предпосылки о его полнейшей порядочности. Интересы честного чиновника заставляют его предпочесть для реализации те задачи, которые наиболее просты в достижении результата, поскольку невозможно ранжировать разноплановые требования различных принципалов в условиях их неопределенности и множественности. Попытки снизить издержки постконтрактного оппортунистического поведения приводят к росту бюрократизации государственной организации. Высокие издержки контроля со стороны принципала, будь то рядовые граждане или высшее руководство страны, не позволяют оценить, привело ли конкретное действие рядового чиновника к улучшению исполнения функций государства, или нет. Однако легко проверить выполнение им установленной инструкции. Это приводит к увеличению объемов инструкций, которые следует выполнять, даже если они вступают в противоречие с разумно понимаемыми интересами граждан (подобное поведение, по крайней мере, избавляет служащего от риска быть обвиненным в коррупции).

Таким образом, по причине  неопределенности, связанной с множественностью принципалов и мультизадачностью, добросовестному государственному служащему трудно сформулировать свои задачи, а его работу невозможно объективно оценить; бюрократические регламенты мешают учитывать при решении вопросов конкретные обстоятельства; недобросовестный чиновник, преследуя свои интересы, может бесконтрольно и произвольно выбирать, на каких «заказчиков» ориентироваться и какие из конфликтующих поручений реализовывать.