Основные направления решения агентской проблемы в государственном управлении

 

Содержание

 

 

Введение…………………………………………………………………………...3

Глава 1. Анализ агентской  проблемы в государственном управлении………..6

1.1. Государственное управление и  его качество………………………...6

1.2. Агентская проблема в государственном  управлении……………...12

Глава 2. Основные направления решения агентской проблемы в государственном управлении…………………………………………………...18

2.1. Подотчетность и прозрачность  как универсальные ценности государственного  администрирования…………………………………………18

2.2. Демократия и государственное  администрирование………………20

Заключение……………………………………………………………………….25

Список литературы………………………………………………………………27

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Как в государстве  в целом, так и внутри исполнительной ветви власти сосуществуют три различные сферы деятельности государства (политическая, правовая и социально-экономическая), функционированию каждой из которых присущи свои принципы и ценности государственного управления, как способа контроля государства:

• Для политической сферы, занятой установлением желаемых результатов деятельности государства и норм жизни, определяющими ценностями являются ориентация на консенсус, совместная работа граждан и власти, оперативное реагирование власти на новые потребности граждан и возникающие внешние вызовы.
• Для правовой сферы, обеспечивающей проверку и соблюдение норм права, приоритетны ценности верховенства права, а также равенства и недискриминации.
• Успешность социально-административной сферы, управляющей достижением социально-экономических целей государства, оценивается на основе эффективности, экономичности и результативности.

Независимо от политического, правового или административного содержания трех различных сфер деятельностей государства, они существуют в форме организованной коллективной работы (операционной деятельности) – государственного администрирования. Успешность администрирования зависит главным образом от успеха в решении агентской проблемы, возникающей всякий раз, когда агент (в данном случае – государство) призван действовать наилучшим образом в интересах принципала (в данном случае  народа). В деятельности государства органы государственной власти и местного самоуправления (и их служащих) имеет смысл рассматривать именно как агентов граждан и объединений граждан, а также друг друга.

Инструменты государственного управления должны быть глубоко интегрированы в государственное администрирование и должен осуществляться мониторинг качества государственного управления. С целью внедрения инструментов качественного государственного управления в практику должна быть предпринята административная реформа, основным механизмом которой будут программы административного реинжиниринга.

Прозрачность и подотчётность операционной деятельности в государстве обеспечивают обратную связь агент-принципал и являются наиболее общим решением агентской проблемы. Тем самым прозрачность и подотчетность определяют качество администрирования как формы организации работы как в политической, так и в правовой и социально-экономической сферах деятельности государства. Это относится к организации работы государственных служащих во всех ветвях власти.

Существенное увеличение уровня прозрачности и подотчётности операционной деятельности органов государственной власти возможно только при условии электронизации в ходе административного реинжиниринга базовых институтов государственного администрирования (т.е. при переходе на интенсивное использование информационно-коммуникационных технологий в их деятельности). К таким институтам относятся государственный (нефинансовый) учет, раскрытие информации государства для граждан, внутренний и внешний информационный контроль, независимый аудит информационных систем, инструменты государственного управления, управление административными процессами, проектами и программами, управление административным персоналом и т.д.

Таким образом, административная реформа должна быть рассмотрена как институциональная реформа, включающая улучшение качества государственного управления за счет решения различных аспектов агентской проблемы: устранения организационных и операционных конфликтов интересов между политической, правовой и социально-экономической сферами государственной деятельности, а также повышения прозрачности и подотчетности государства путем электронизации операционных институтов государственного администрирования в ходе административного реинжиниринга.

Основные  положения теории агентских отношений  и отдельные аспекты проблемы корпоративного контроля, вопросы управления государственной собственностью исследованы  в работах У. Аткинсона, Б. Гринвальда, Р. Коуза, О. Уильямсона, Ж. Тироля, Ю. Фамы, М. Дженсена, У. Меклина, В. Нисканена, Д. Стиглица, У. Шарпа, Р. Брэйли, С. Майерса, Ю. Бригхема, JI. Гапенски, А. Шляйфера, Р. Вишны, Н.А. Абдулаева, С.В. Валдайцева, П.А. Ватника, Р. И. Капелюшникова, Ю.А. Львова, В.Н. Соколова, Э.В. Талапиной, Ф.И. Шамхалова, Л.И. Якобсона, а также ряда других ученых и специалистов.

Объектом исследования является система взаимоотношений  между государством и агентами-управляющими.

Целью исследования является анализ агентской проблемы в государственном управлении.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• рассмотреть понятие и сущность государственного управления, а также его качество;

• изучить агентскую проблему в государственном управлении;

• исследовать подотчетность и прозрачность как универсальные ценности государственного администрирования;

• выявить особенности демократии и государственного администрирования.

Теоретической и методологической основой исследования послужили  работы отечественных и зарубежных ученых и специалистов по вопросам агентских отношений.

Структура работы обусловлена  ее целями и задачами. Работа состоит  из введения, двух глав, заключения и  списка литературы.

Глава 1. Анализ агентской проблемы в государственном  управлении

1.1. Государственное управление и его качество

Государственное управление (governance) – это организация деятельности, обеспечивающей выполнение государством поручений его создателей¹. Если качество государственного управления плохое, то создатели государства (независимо от того – народ ли это в демократическом государстве или диктатор в государстве авторитарном) не могут быть уверены, что чиновники государства преследуют цели его создателей, а не чьи-то иные (в том числе свои собственные) цели.

Проще всего понимать «государственное управление» как  управление собственно государством, в то время как само государство управляет не столько собой, сколько гражданами и их организациями. Государственное управление реализуется путем встраивания специальных механизмов в деятельность государства по достижению поставленных государственным функционерам задач.

Сама деятельность государства  по выполнению поставленных ему задач  имеет три различных содержательных сферы деятельности, а именно:

• политической (установление желаемых результатов деятельности государства и норм жизни). Именно в этой сфере решается, в частности, вопрос о том, кто имеет право ставить задачи государству.
• правовой (проверка и обеспечение соблюдения норм права),
• социально-экономической (обеспечение достижения социально-экономических целей государства – проведение социальной и промышленной политики).²

Каждая из этих сфер имеет  свою традицию, свои теории, свои ценности, свои особенности организации работы, свои органы власти.

Форма осуществления  этих трех содержательных сфер деятельности государства – организованная коллективная человеческая деятельность и управление ей. Эта операционная (процедурная) деятельность называется государственным администрированием и включает в себя ресурсное планирование, управление персоналом, организационный дизайн, управление проектами, программами и процессами и т.д.

Эта сфера деятельности приблизительно соответствует тому, что в бизнесе называется операционным управлением, operation management. В отличие от операционного управления в бизнесе, государственное администрирование учитывает особенности трех содержательных сфер деятельности государства в отличие от содержания деятельности частных предприятий и касается административных (операционных, процедурных) аспектов и политической, и правовой, и социально-экономической деятельностей государства. В государственное администрирование глубоко встроены механизмы государственного управления.

Оценка качества государственного управления строится на учете соблюдения принципов и ценностей как  трех содержательных сфер деятельности государства, так и учете принципов и ценностей общей формы ведения деятельности этих трех сфер – государственного администрирования.

В России пока не разработано  национальной модели качества государственного управления, включающего оценку удовлетворения текущей деятельности государства ясно определенным ценностям, разделяемым общественным большинством и зафиксированным каким-то консенсусом политиков.³

Достаточно представительным в этой связи является набор ценностей, которые лежат в основе методологии ООН, описывающей характеристики качественного государственного управления (good governance). Эти показатели см. Таблицу 1) включают в себя как ценности для трех содержательных сфер деятельности, так и ценности формы их осуществления – государственного администрирования.

Таблица 1 - Ценности государственного управления по версии ООН

Политические ценности (ценности федеральных  министерств и парламента)	Ориентация на консенсус (consensus oriented)
	Совместная работа граждан и  власти (participation)
	Отзывчивость реагирования, оперативность (responsiveness)
Правовые ценности (ценности федеральных  служб и суда)	Равенство и недискриминация. (equity and inclusiveness)
	Верховенство права (rule of law)
Социально-экономические ценности (ценности федеральных агентств)	Результативность, эффективность  и экономичность (effectiveness and efficiency)
Универсальные ценности администрирования	Прозрачность (transparency)
	Подотчетность (accountability)

 

Отдельно нужно отметить, что в России идеальное «разделение  властей» не получилось ни в стране в целом (министерства готовят основной поток законодательства, проходящего через палаты Парламента, правительство также выполняет квазисудебные функции, например в рамках законодательства об антимонопольной деятельности), ни в самом Правительстве – функции министерств, служб и агентств разделены крайне непоследовательно. Тем не менее, в Таблице 1 упомянуты российские органы федеральной власти и иные органы государства, которые могли бы считать для себя приоритетными или иные характеристики качественного государственного управления, которые предложены ООН.

Стоит обратить внимание, что приведенная классификация ценностей по содержанию трех сфер деятельности государства и его форме (администрированию) делает возможным ранжирование показателей характеристик качества государственного управления для каждой из сфер, даже если разные деятельности государства не разведены по разным органам власти. В этом случае некоторые ценности для каждой сферы деятельности государства являются приоритетными, а другие занимают либо подчиненное значение, либо даже противоречат сути его деятельности. Так, экономичность уместна при управлении поликлиникой, но не является важнейшим фактором при рассмотрении дел о нарушении законодательства. Совместная работа граждан и власти важна в сфере выработки новых законов, но не очень хороша в организации ведомственного делопроизводства и решениях о наложении штрафов. Верховенство права очень важно в контрольно-надзорной деятельности, но не имеет непосредственного отношения к социальной политике. Консенсус в делах о правонарушениях является желательным результатом, который говорит о хорошем исполнении соответствующей службой функции правоубеждения, но не должен определять исход дела.⁴

Три сферы деятельности выбраны совершенно не случайно и реализуют принцип разделения властей, поэтому в «идеальном государстве» отдельные органы занимаются только одной из сфер деятельности, и им запрещено заниматься другими сферами. С точки зрения любой из ветвей власти эти  принципы могут рассматриваться как ненужные помехи – исполнителей они связывают всяческими регламентами, законодателей они ограничивают в праве принимать любые законы, судей – в возможности использовать при рассмотрении дел свое собственное правопонимание. Однако с точки зрения государства в целом речь идет о защите важных ценностей:

• Справедливости – когда никто в государстве не является судьей в своем деле, намного больше шансов рассчитывать на беспристрастность решений должностных лиц;
• Безопасности – правила и ограничения на деятельности государства отражают потребность различных групп населения защитить себя от действий государства, которые они считают опасными для себя или аморальными.