Естественные монополии, государственное регулирование их деятельности (мировой опыт и опыт России)

Анализ причин и истоков российского монополизма позволяет выявить всю глубину сложности и неоднозначности проблемы. Он предостерегает против упрощенного подхода к вопросам ликвидации государственного монополизма в действиях властно-хозяйственных и управленческих структур, игнорирования социальной и воспроизводственной базы монополизма. Исследования свидетельствуют о том, что формальное разгосударствление и либерализация экономики сами по себе не тождественны ликвидации монополизма и автоматическому развертыванию конкуренции. В определенных условиях они могут даже способствовать реставрации монопольной власти в новых формах и с новыми возможностями19.

Таким образом, нужны объективные оценки современной роли крупных хозяйственных единиц и взвешенный анализ состояния и тенденций концентрации и специализации производства в российской экономике. Курс на разукрупнение производства, некритическая ориентация на американские образцы антимонопольной практики вчерашнего дня основываются на серьезном преувеличении проблемы сверхконцентрации российских предприятий даже в сфере естественных монополий. Это может резко ударить по их эффективности и конкурентоспособности. Совокупный эффект от разрыва технологических и хозяйственных связей, роста трансакционных издержек при выделении новых предприятий из прежних единых производственных комплексов может далеко перекрыть гипотетический эффект от подобной демонополизации, не оказав никакого влияния на развитие конкуренции.

2.2. Естественные монополии как объект государственного регулирования

В Российской Федерации система регулирования монополий только формируется и предусматривает лишь комплексное воздействие на объемы производства, процессы ценообразования и качество продукции в заранее определенной области, либо функциональное воздействие на отдельные стороны хозяйственной деятельности.

Органами регулирования естественных монополий могут применяться следующие методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий:

- ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня;

- определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

Органы регулирования естественных монополий образуются в сферах деятельности указанных выше. Общее руководство федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественной монополии осуществляется руководителем, назначаемым на должность и освобождаемым от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Руководитель органа регулирования естественной монополии является одновременно членом правления данного органа. Для определения основных направлений деятельности федерального органа исполнительной власти и принятия решений образуется правление в количестве не более семи членов, включая руководителя, из числа высококвалифицированных специалистов, имеющих опыт работы в соответствующей области.

Для обеспечения преемственности в работе правления начиная с пятого года работы данного органа ежегодно осуществляется замена до одной трети общего количества членов правления. На работников органов регулирования распространяется правовой статус государственного служащего. Федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественной монополии ликвидируется в случае появления возможности для развития конкуренции на соответствующем товарном рынке и (или) в случае изменения характера спроса на товар субъектов естественных монополий20.

Существует несколько причин экономического регулирования:

- обеспечение баланса интересов  потребителей (доступные цены) и  регулируемые предприятий (финансовые результаты, привлекательные для кредиторов и новых инвесторов);

- определение структуры тарифов  на основе принципов справедливого  и эффективного отнесения издержек на тарифы для различных типов потребителей;

- стимулирование предприятий к  сокращению издержек и излишней занятости, улучшению качества облуживания, повышению эффективности инвестиций и т.д.;

- создание условий для развития  конкуренции (например, обеспечение  открытого равного доступа конкурентов к информационным сетям).

Органы регулирования выполняют ряд функций, которые определены Федеральным законом:

- формирование и ведение реестра субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование;

- определение методов регулирования применительно к конкретному субъекту естественной монополии;

- контроль в пределах своей компетенции соблюдения требований Федерального закона, и внесение в установленном порядке предложений по совершенствованию законодательства по естественным монополиям21.

Таким образом, органы регулирования естественных монополий вправе:

- принимать обязательные для субъектов естественных монополии решения о введении, об изменении, или о прекращении регулирования, и о применении методов регулирования;

- направлять субъектам естественных монополий обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений Федерального закона, в том числе об устранении их последствий;

- принимать решения о включении в реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из него;

- принимать решения о наложении штрафа на субъект естественной монополии.

2.3. Перспективы развития естественных монополий

Только часть видов хозяйственной деятельности, осуществляемые в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, в действительности относится к естественной монополии и должна подвергаться государственному регулированию. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений. Например, производство как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности в отличие от транспортировки и распределения ресурсов объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородняя и международная телефонная связь также не должны рассматриваться как естественные монополии, но пока во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическом уровне в России должны быть причислены к естественным монополиям и подвергаться регулированию.

На железнодорожном транспорте конкуренция с другими видами транспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при выполнении ряда условий. Теоретически можно рассматривать варианты возникновения внутренней конкуренции между отдельными предприятиями железнодорожного транспорта. В идеале структурные изменения в этих отраслях, позволяющие максимально задействовать конкурентные силы рынка приведут к ограничению сферы государственного регулирования. Однако правильное проведение реконструирования не только ограничит сферу регулирования, но также повысит его эффективность посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых видов хозяйственной деятельности.

Если же такие виды деятельности не разделены и осуществляются в рамках одного предприятия, задача установления разрешенного уровня цен, стоящая перед регулирующими органами, усложняется ввиду невозможности точно рассчитать издержки, которые должны быть отнесены на регулируемые виды деятельности. Нередко встречаются случаи перенесения затрат с нерегулируемых на регулируемые виды деятельности, что, с одной стороны, дает возможность предприятиям обоснованно завышать цены, а с другой - применять заниженные цены на нерегулируемых рынках, позволяющие устранять конкурентов или неоправданно увеличивать долю продаж на рынке22.

В электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на железнодорожном транспорте необходимо осуществить ряд преобразований, которые будут способствовать решению вышеописанных проблем:

1. Регулируемые и нерегулируемые виды деятельности должны быть отделены друг от друга настолько, насколько это возможно в существующих экономических, социальных и политических условиях. В первую очередь нужно отделить производственные функции от транспортных и разделительных. Следует выделить вспомогательные виды деятельности (ремонт, строительство, машиностроение и т.д.), которые хотя обычно и имеют специализированную направленность, но могут осуществляться на конкурентных принципах. Таким же образом необходимо преобразовать предприятия социальной инфраструктуры.

2. Регулируемые виды деятельности должны характеризоваться открытостью информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на уровне, достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности и соответственно привлечь новые инвестиции.

3. Потенциально конкурентные сегменты отраслей должны быть выделены и реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной среды. Так, в электроэнергетике должны быть образованны независимые диверсифицированные компании, которые могли бы напрямую конкурировать на оптовом рынке. В области международной телефонной связи уже в настоящее время наблюдается подобные позитивные сдвиги. В перспективе и в газовой промышленности можно сформировать конкурентную среду.

4. Конкуренция может развиваться в указанных выше сферах только в том случае, если регулирующими органами создаются соответствующие условия. Так, производителям электроэнергии и природного газа необходим открытый, носящий не дискриминационный характер доступ к транспортным системам, а международным и междугородним операторам - открытый и равный доступ к сетям общего пользования. Задачей органов регулирования является обеспечение такого свободного доступа для всех потенциальных участников рынка. Процедуры лицензирования, определяющие барьеры для входа на соответствующие рынки, также должны быть открытыми и не дискриминационными.

5. Должен быть реконструирован механизм корпоративно-акционерного управления компаниями, работающими в сферах естественной монополии. В настоящее время федеральное правительство владеет контрольными пакетами акций, но зачастую его роль как собственника является номинальной, и администрация осуществляет управление предприятиями без учета интересов собственника. В рыночных экономиках держатели акций или их представители, совет директоров оказывают решающее влияние на выработку стратегии развития предприятия. Это позволяет регулирующим органам участвовать в процессе нормы прибыли на вложенный капитал. Низкий уровень корпоративно-акционерного управления уменьшает возможность органов регулирования влиять на поведение предприятий.

6. Эффективное корпоративно-акционерное принятия решений через определение разрешенного уровня цен или управление предполагает, что собственники предприятий обладают большой заинтересованностью в ориентации управления компании на максимизацию доходности и величины акционерного капитала при существующих условиях регулирования. Корпоративно-акционерное управление может стать более эффективным лишь при условии привлечения инвестором инвестиций путем продажи или передачи в управление акций тем лицам или организациям, которые будут заинтересованы в жестком контроле за работой менеджеров. Использование заемного капитала может привести к росту эффективности корпоративно-акционерного управления, так кредиторы будут заинтересованы в финансовом оздоровлении предприятия.

7. Инвестиционный процесс необходимо привести в соответствие с требованиями рыночной экономики. Почти во всех отраслях естественных монополии финансирование инвестиций производится преимущественно за счет роста тарифов. В настоящее время отраслевые инвестиционные и стабилизационные фонды не являются эффективным средством финансирования инвестиций и зачастую используются нерационально23.

8. Тарифное финансирование инвестиций должно быть резко сокращено, и компании должны стимулироваться или даже принуждаться к использованию заемного и акционерного капитала24.

Таким образом, во всех отраслях естественной монополии необходимо дальнейшее совершенствование механизма ценообразования. В газовой промышленности цены должны быть дифференцированы с учетом стоимости доставки природного газа в различные регионы. Следует также дифференцировать по регионам железнодорожные тарифы, прекратив централизованное перераспределение доходов между железными дорогами. Перекрестное субсидирование льготных пользователей за счет предприятий, применяемое во всех отраслях естественных монополий, должно быть прекращено. Субсидии, которые будут признаны необходимыми (например, для малообеспеченных слоев населения), должны представляться из федерального или местных бюджетов, а не за счет других потребителей соответствующих ресурсов и услуг.

2.4. Проблемы естественных монополий и пути их преодоления

Зачастую под термином «естественные» скрывается природная (географическая, климатическая, геологическая) уникальность. Естественная монополия существует независимо от формы собственности. Норильская кладовая, в которой присутствует чуть ли не вся таблица Менделеева, теоретически может принадлежать кому угодно, но она останется естественной монополией. У нее не может быть конкурентов, кроме месторождений, где добываются аналогичные ископаемые. Но поскольку мощности этих месторождений давно известны, то классического конкурентного рынка в этой сфере быть просто не может. То же самое относится и к рынкам драгоценных камней и металлов, произведений живописи и скульптуры признанных мастеров. Естественный монополизм вторгается и в сферу торговли туристическими и рекреационными услугами.