Доходы и расходы муниципальных образований

    Анализ показывает, что средний темп роста доходов превышает средний темп роста расходов. Например, темп роста расходов в городе Липецке за 2009 год составляет 115% по сравнению к предыдущему году, а вот темп роста доходов за 2009г. – 119% также по сравнению к предыдущему году.

    Депутаты  Липецкого горсовета уже в феврале 2009 года приняли решение о внесении изменений в бюджет города на 2009 год. Бюджет муниципалитета уменьшен на 263 987, 1 тыс. рублей в связи с ожидаемым уменьшением поступлений налога на доходы физических лиц на 43,191 млн. рублей (из-за снижения нормативов отчисления по данному налогу с 33,29% до 32,4 %) и уменьшения субвенций из областного бюджета на 220 796,1 тыс. рублей.

    Данные  субвенции должны были быть направлены на реализацию ряда областных законов, в частности, «О нормативах финансирования образовательных учреждений» (102,3 млн. рублей), «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере здравоохранения» (27,8 млн. рублей) и др. Соответственно, не будут профинансированы мероприятия, предусмотренные этими законами. Кроме того, снижаются расходы на управленческий аппарат в целом – органов местного самоуправления, департаментов администрации и т.д.

    Таким образом, базовые показатели бюджета 2009 года составят: по доходам 7 155 471,2 тыс. рублей, по расходам 7 396 383,8 тыс. рублей.   
 

Глава 3. Основные направления  совершенствования  использования бюджетных средств муниципального образования

3.1. Предложения по  повышению эффективности  формирования и  исполнения местных  бюджетов

    Местное самоуправление – один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и составной частью гражданского общества, а также уровнем публичной власти и элементом рыночной экономической системы.

    Президент России Дмитрий Анатольевич Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства – «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху». [32] В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.

    В настоящее время российское местное  самоуправление находится на пороге важного рубежа в своем развитии. Во-первых, в декабре 2008 г. отмечается 15-летие действующей Конституции Российской Федерации, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления в стране. За прошедшее с тех пор время были созданы законодательные основы местного самоуправления, сформирована его финансово-экономическая база, накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

    Во-вторых, 1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в результате чего все его положения должны вступить в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации (кроме Чечни и Ингушетии).

    При разработке, принятии и введении в действие вышеназванного Федерального закона в качестве основных целей реформы обозначались:

• приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня – сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;
• четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов – муниципальных районов, сельских и городских поселений;
• разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.

    Движение  к финансовой самодостаточности  местного самоуправления является главным направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.

    Ключевым  аспектом муниципальной реформы  было изменение механизма финансового обеспечения решения вопросов местного значения и исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Основными целевыми ориентирами в этой части были необходимость ликвидации нефинансируемых мандатов, упорядочения работы бюджетной и налоговой систем, движение к соответствию доходных полномочий и расходных обязательств местных бюджетов, повышению их сбалансированности.

    В рамках концепции муниципальной  реформы этих целей предполагалось достичь путем решения следующих задач:

• обеспечения реальной самостоятельности местных бюджетов за счет закрепления за ними постоянных доходных источников и повышения роли местных налогов, а также расширения прав муниципальных образований в привлечении заемных средств;
• обеспечения формализованных и долгосрочных процедур предоставления финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям, а также гласности процесса предоставления финансовой помощи;
• обеспечения механизмов финансирования переданных муниципальным образованиям государственных полномочий, защищающих интересы муниципальных образований и препятствующих возникновению нефинансируемых мандатов;
• ужесточения контроля за финансовой деятельностью высокодотационных и неплатежеспособных муниципальных образований.

    Новая система организации местных  финансов была закреплена Федеральным  законом №131-ФЗ, изменениями в  Бюджетный и Налоговый кодексы  России. Серьезной коррекции подверглись  как система налоговых источников местных бюджетов, так и механизмы межбюджетных отношений.

    В качестве местных налогов были определены только земельный налог и налог  на имущество физических лиц. Ранее  действовавшие местные налоги: на рекламу; на наследование и дарение, а также местные лицензионные сборы были отменены. Принципиально были изменены нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты.

    Реализация  на практике решений муниципальной  реформы привела, по мнению экспертов, к упорядочению бюджетной системы  на фоне снижения фискальной автономии муниципальных образований, сохранения неоднородности региональных моделей межбюджетных отношений и консервации расходной структуры местных бюджетов.

    Однако уровень финансовой обеспеченности муниципальных образований по-прежнему зависит от усмотрения региональных властей. Доказательство тому – огромный разброс между субъектами Федерации показателя доли доходов местных бюджетов в консолидированном региональном бюджете. Структура доходов местных бюджетов в последние годы говорит о том, что муниципальные образования очень зависимы от субъектов Федерации в части финансового обеспечения, причем такая зависимость скорее усиливается, чем ослабевает.

    Реформа местного самоуправления и межбюджетных отношений в 2003-2007 гг. не привела к существенным  изменениям в структуре расходов муниципальных бюджетов. Обязательными предпосылками для таких изменений является известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы. На практике же недофинансированность местных бюджетов и целевой характер выделяемых сверху средств означают, что качество бюджетных расходов муниципалитетов не повышается.

    Учитывая  изложенные выше проблемы и тенденции  развития, можно выделить следующие  основные векторы возможного совершенствования системы местного самоуправления, которые находят поддержку у экспертов:

1. создание системы стимулов для проведения муниципалитетами активной политики по наращиванию налоговой базы и повышению эффективности расходов;
2. обеспечение различных подходов к территориям с высоким потенциалом развития и территориям, переживающим период сжатия;
3. учет местных приоритетов при формировании финансовой политики.

    В этих целях целесообразно осуществить следующий комплекс изменений бюджетно-налоговой системы.

1. Нормативы отчисления от федеральных и региональных налогов должны быть федеральным законом закреплены за муниципальными образованиями в размере, достаточном для выхода на самообеспечение подавляющего числа городских округов как наиболее обеспеченного типа муниципальных образований [14].  Тем самым будет стимулировано развитие ими собственной налоговой базы и расширение зон опережающего развития, исключены непродуктивные встречные финансовые потоки (из муниципалитета – в бюджеты вышестоящего уровня, а затем обратно в качестве трансфертов). Выбор налогов, нормативы отчислений от которых дополнительно передаются муниципальным образованиям (в качестве единого федерального стандарта), нуждается в тщательной проработке.
2. В отличие от городских округов, применительно к районам (и, в какой-то мере к поселениям) следует совершенствовать систему межбюджетного выравнивания. Необходимо и по окончании переходного периода сохранить за субъектами Федерации право закреплять за местными бюджетами дифференцированные отчисления от налогов в счет финансовой помощи, без ограничения перечня налогов и сроков.
3. Необходимо произвести инвентаризацию сохранившихся нефинансируемых мандатов и предусмотреть на них средства.
4. Усилить роль местных налогов в формировании доходной части бюджетов муниципальных образований. Практически повсеместным сегодня является предложение о введении местного налога на недвижимость, закрепленного за поселениями и городскими округами, при условии установления системы налоговых вычетов в целях сохранения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан. Возможно рассмотрение вопроса о придании статуса местных некоторым другим налогам (например, транспортному; налогам, связанным с применением специальных налоговых режимов).

  Учитывая, что даже реализация обозначенных выше предложений не исключает наличия финансово несамодостаточных городских округов, а также крупных и с высокой плотностью населения районов и поселений, в формуле выравнивания бюджетной обеспеченности необходимо учесть проявления эффекта масштаба.

5. Представляется необходимым ослабить предусмотренные статьей 136 БК РФ ограничения самостоятельности распоряжения бюджетом муниципальными образованиями, дотационными в течение последних 3 лет. Представляется неоправданно жестким при дотационности в 10% устанавливать лимит расходов на содержание органов местного самоуправления, при 30%  – ограничивать принятие на себя дополнительных расходных полномочий, а при 70%  – вводить элементы прямого управления местным бюджетом с регионального уровня.

    Предлагаемый  комплекс мероприятий, как представляется, способен повысить уровень фискальной автономии муниципальных образований, укрепить их доходную базу и обеспечить рост эффективности бюджетных расходов.

     3.2. Информационные  системы и оптимизационные модели управления бюджетным процессом в г.Липецке

    Проводимая  в стране бюджетная реформа наряду с административной реформой влечет за собой введение новых форм взаимоотношений  между региональной властью и  органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, предполагает особый подход к организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений.  Законодательство  требует  от  бюджетных  отношений  прозрачности, четкости и контроля, скорости и удобного доступа данных.

    В настоящее время бюджеты практически всех уровней государственного управления оказались в сложных финансовых условиях и непростая финансовая ситуация с исполнением бюджетов уже стала привычной. Для ряда регионов и городов РФ характерна ситуация, при которой, несмотря на значительное насыщение органов власти, отвечающих за исполнение бюджета, самой современной вычислительной техникой, изменилась лишь производительность труда бухгалтеров и экономистов, но сама методика бухгалтерского учета, изначально ориентированная на ручные расчеты, практически не изменилась, город Липецк не стал исключением. В этой связи возрастает необходимость изыскания путей экономии бюджетных средств, в том числе за счет формирования математически обоснованных стратегий управления бюджетным процессом.