Антимонопольная политика в России

     Неопределенность  перспектив развития малого предпринимательства  оказывает существенное влияние  на мотивацию российских граждан  в выборе ими предпринимательской  деятельности как сферы применения своих сил и возможностей. Административные барьеры, подавляя деловую активность (ограничивая возможность открыть собственное дело), приводят к тому, что сектор малого предпринимательства постепенно перестает быть "амортизатором" проблем занятости. В свою очередь рост безработицы, относящейся к рангу наиболее значимых угроз экономической безопасности государства, негативно влияет на политику государства в самых разных областях. Сужение источников доходов семей при росте безработицы, вызывая деградацию потребления, является фактором снижения спроса на товары и услуги, а стало быть – фактором уменьшения налоговой базы формирования бюджета и реализации социальных программ. Одновременно повышение уровня безработицы чревато ростом преступности и самоубийств, а также уменьшением объема ВВП: при росте безработицы на 1% число самоубийств увеличивается на 4,1%, число заключенных – на 5,7%, объем ВВП уменьшается на 4,5% [24, стр. 41].

     Казалось  бы, проблема административных барьеров, как проблема управления, порождаемая  в недрах самого государственного аппарата, должна легко разрешаться, в том числе в рамках программ государственной поддержки предпринимательства. Однако и здесь мы наталкиваемся на очередной парадокс экономической политики России, при котором эти программы не только не способствуют устранению барьеров, но и, напротив, используются для их прикрытия и развития.

     В соответствии со статьями 2, 7 Федерального закона от 14.06.1995 №88-ФЗ "О государственной  поддержке малого предпринимательства  в Российской Федерации" особая роль в проведении государственной политики в данной сфере отводится субъектам РФ и муниципальным образованиям. Объясняется это тем, что субъекты малого предпринимательства действуют в основном на локальных рынках (в границах административно-территориальных единиц).

     При разработке и воплощении программ поддержки предпринимательства у глав соответствующих территорий есть возможность выбора разных вариантов поведения. Например, целенаправленное устранение административных барьеров создает внутренние стимулы к развитию рынка, то есть обеспечивает его привлекательность для частных инвесторов и не требует бюджетных расходов. Более того, такой подход способствует сокращению этих расходов (в том числе за счет оптимизации системы административных органов) и стимулирует налоговые поступления. Однако зачастую основные методы региональных программ поддержки предпринимательства исчерпываются льготным кредитованием либо бюджетными инвестициями в уставный капитал конкретных субъектов рынка. Например, в Тюменской области на финансирование программы поддержки предпринимательства в 2004 году было выделено 73 миллиона рублей (более $2,5 млн). Сумма, надо заметить, достаточная для строительства многоквартирного дома.

     Насколько эффективна адресная финансовая поддержка  предпринимателей с точки зрения улучшения их экономических показателей – вопрос дискуссионный, все зависит от того, по каким критериям отбираются получатели соответствующих ресурсов. Если эти критерии определяются в каждом конкретном случае на усмотрение распорядителей бюджетных средств, то адресная поддержка создает почву для коррупции в системе государственной службы, влечет необоснованное увеличение экономического потенциала "избранных", ограничивает конкуренцию и способствует деградации предпринимательства в целом. То есть с точки зрения продуктивности управления рынком бюджетные расходы на поддержку конкретных лиц вряд ли оправданы [12, стр. 33].

     Одним из немногих исключений из этого правила  является, пожалуй, государственная  поддержка эксклюзивных проектов, которые  носят ярко выраженный социальный (но никак не "чисто рыночный") характер. К таковым, в частности, можно отнести внедрение изобретений, предназначенных для удовлетворения нужд особых групп потребителей (инвалидов и др.), когда сами потребители ввиду их имущественного положения не могут приобрести необходимый им товар даже по его себестоимости.

     Конечно, любой инвестиционный проект содержит элементы социальной направленности (выпуск любой продукции предназначен для  удовлетворения нужд населения), однако следует различать, когда органы власти действительно выполняют социально значимые функции (реализуют гарантии социальной защиты), а когда лишь способствуют удовлетворению частного интереса приближенных к ним лиц.

     Привлекает  внимание и то обстоятельство, что, несмотря на широкомасштабный бум о поддержке субъектов малого предпринимательства, региональные власти могут параллельно принимать решения, которые не вписываются в логику этой поддержки и дискриминируют указанных субъектов по сравнению с более крупными субъектами рынка.

     Широкие полномочия региональных властей в определении стратегии экономического развития подведомственной им территории позволяют в рамках реализации политики поддержки инвестиционной деятельности вводить льготы, предоставление которых ставится в зависимость от величины объемов поставляемого на рынок товара либо ожидаемых объемов его производства в будущем. Так, Закон Тюменской области от 27.11.2003 №171 "О предоставлении налоговых льгот на 2004 год отдельным категориям налогоплательщиков" (в редакции закона от 07.10.2004 №253) устанавливает льготы для расположенных на территории области хозяйствующих субъектов, которые обладают проектной мощностью производства (либо создают новое производство), не ниже установленного данным законом минимума. Для производства пива эта величина равна 30 миллионам литров в год, для производства картона – 200 тысяч тонн в год, для производства лекарственных средств – 12 миллионам флаконов инфузионных растворов, 1 миллиарду таблеток, 32 миллионам капсул. Вполне очевидна ориентация областного законодателя на поддержку только тех производителей, которые обладают наиболее внушительным экономическим потенциалом (мелкие и средние производители не являются получателями льгот). В свою очередь поддержка крупных хозяйствующих субъектов при одновременной дискриминации их "слабых" конкурентов, как уже отмечалось, означает и поддержку объективной тенденции к монополизации рынков.

     Еще более тревожную тенденцию можно  наблюдать в сфере организации  системы управления жилищно-коммунальным хозяйством. Регулирование этой сферы  является первоочередной задачей местного самоуправления в силу его особой социальной значимости для жизнеобеспечения соответствующих поселений. Однако зачастую вместо демонополизации потенциально конкурентных сегментов рынка коммунальных услуг и надлежащей координации сегментов, находящихся в состоянии естественной монополии, происходит передача стратегических объектов "из рук в руки". Так, например, в городе Тюмени почти все энергетические сети, сети водопроводно-канализационного хозяйства, городская база данных по жилищно-коммунальному хозяйству, функции по начислению коммунальных платежей и оказанию связанных с коммунальной сферой информационных услуг переданы группе компаний, контролируемых из оффшорной зоны одним лицом. Городские полигоны для захоронения и утилизации бытовых отходов также переданы частной компании [24, стр. 33].

     Переход в частные руки стратегических объектов, без которых немыслима жизнедеятельность публичного образования, означает получение соответствующими компаниями и политической власти на территории такого образования. Трудно представить, каким образом в сложившейся ситуации органы местного самоуправления будут лавировать между индивидуальными экономическими интересами этих компаний и общественными интересами, если даже при жесткой вертикали управления сферой ЖКХ они зачастую не могли решать актуальные вопросы ее развития.

     Ключевая  же проблема состоит даже не в том, что меняется форма собственности  обслуживающих организаций, а в  том, что реформирование сферы ЖКХ  идет по пути, заведомо исключающему конкуренцию  на рынках коммунальных услуг. Движение по этому пути в формально-юридическом смысле вроде бы и не противоречит требованиям гражданского законодательства, поскольку основывается на волеизъявлении полномочных представителей публичного образования. Однако вопрос о том, насколько такое волеизъявление отвечает интересам населения, остается открытым.

     Проблема  административных ограничений конкуренции  в регионах обостряется с каждым днем. Если на какой-либо территории и  происходит бурный рост ввода в эксплуатацию новых магазинов и прочих объектов, используемых для предпринимательской деятельности, то это не означает, что данная проблема решена – все эти объекты могут принадлежать одному лицу либо группе взаимозависимых лиц. Следовательно, товарные рынки в России, хотя и развиваются, но в большей части это развитие регрессивно – при относительно неизменном уровне заработной платы большинства населения наблюдается постоянный рост цен, опережающий динамику официальной инфляции [24, стр. 40].

     Недопонимание значения конкуренции для создания эффективной системы управления рыночными отношениями закономерно приводит к весьма глубоким противоречиям в сфере межотраслевого управления. В обобщенном виде суть межотраслевого управления – осуществление уполномоченными государственными органами координационных функций, обеспечивающих согласованность и единство решения общефедеральных и межотраслевых задач отраслевыми системами.

     Противоречивость  экономической политики России видится  в том, что, с одной стороны, государство  гарантирует единство режимов предпринимательства  на всей своей территории, с другой – оставляет реализацию этих гарантий на усмотрение региональных и муниципальных властей; декларируя поддержку конкуренции, вместе с тем вводит для отдельных рынков правовые режимы, которые легитимируют ее ограничение (рынок алкогольной продукции и др.); провозглашая недопустимость монополизации, в то же время устанавливает для некоторых субъектов изъятия из антимонопольного законодательства, так как не признает их деятельность предпринимательской (адвокаты, нотариусы и др.).

     Используя межотраслевые противоречия, публичные органы, игнорирующие конституционные гарантии государственной поддержки конкуренции, могут легко обосновать любое проявление экономического сепаратизма. Например, введение ограничений на ввоз в регион алкогольной продукции из соседних регионов обосновывается масштабами ее фальсификации, административное ограничение доступа на рынок маршрутных перевозок пассажиров объясняется необходимостью обеспечения безопасности дорожного движения, протекционизм в отношении местных производителей – увеличением рабочих мест и налоговых поступлений и т.д.

     Обострение  межотраслевых проблем происходит в тех случаях, когда стремление к получению положительного эффекта  в какой-либо сфере отношений, формально  реализуемое в рамках отраслевого  закона, одновременно влечет нанесение вреда в других сферах. Например, увеличение налогового бремени приводит к развитию теневой экономики, ужесточение административной ответственности за правонарушения в сфере предпринимательства делает популярными фирмы-однодневки, увеличение интенсивности контрольных проверок субъектов рынка создает предпосылки для развития коррупции в системе контролирующих органов и т.д.

     Во  всем вышеизложенном просматривается  дефектность системы государственного управления экономикой – так называемый замкнутый круг, при котором эффективность работы публичных институтов зависит от наличия соответствующих ресурсов (в первую очередь – финансовых), а ресурсов нет по причине неэффективности этой работы. Разорвать данный круг можно только при создании цивилизованного рынка, а цивилизованный рынок немыслим без реальной поддержки конкуренции.

     К сожалению, и российские научные  деятели (даже спустя столько лет  с начала рыночных реформ) не сформировали четкую систему взглядов (основную мысль), позиционирующую конкуренцию приоритетным объектом правоохраны в сфере государственного управления экономическими отношениями и рассматривающую антимонопольную политику в качестве основы этого управления. Как следствие, многие нормы антимонопольного законодательства лишены внутренней логики либо противоречат друг другу, а само это законодательство в целом развивается неадекватно реальной экономической ситуации на российских рынках. Так, в феврале 2005 года пороговые значения гражданско-правовых сделок (исходя из суммарной стоимости активов их участников по бухгалтерскому балансу), совершение которых должно быть предварительно согласовано с антимонопольным органом, увеличены в 150 раз (с 20 млн до 3 млрд руб.). Для сравнительной оценки данной величины с точки зрения состояния российской экономики заметим, что, например, бюджет города Тюмени на 2005 год составляет чуть более 4 млрд рублей [18, стр. 86].

     Несложно  заметить, что участники соответствующих  сделок должны иметь экономические  показатели, достижение которых возможно только при очень значительных объемах реализации товаров. Получение такого эффекта в границах "средневзвешенного" поселения либо его части (с чем, как правило, совпадают и географические границы рынка) практически невероятно (ввиду ограниченности потребительского спроса). Следовательно, деятельность указанных лиц должна охватывать как минимум территорию нескольких регионов, однако это еще не гарантия получения рыночной власти, угрожающей конкуренции (крупные организации вынуждены дробить свои капиталовложения пропорционально масштабам зон их экономических интересов). В то же время для получения власти на локальных рынках, где объем товарных ресурсов невелик, совсем необязательно обладать настолько мощным экономическим потенциалом – их монополизация возможна посредством сделок между субъектами, которые не отвечают вышеназванным критериям. И если эти субъекты сегодня освобождены от исполнения требований в области экономической концентрации, то на территории отдельно взятого поселения они могут нанести конкуренции гораздо больший вред, нежели их крупные соседи, подвергнутые государственному мониторингу.

     Полноценному  научному исследованию актуальных вопросов поддержки конкуренции во многом препятствуют действующие в России правила присвоения ученых степеней. В перечне специальностей, по которым проводятся исследования в области гуманитарных наук, очень сложно выбрать тот шифр, которому бы соответствовало комплексное исследование в сфере антимонопольного регулирования. Как область познания антимонопольное регулирование находится на стыке разных дисциплин (экономической теории, политологии, социологии, конституционного, административного, гражданского права и др.), что не позволяет дать надлежащую оценку его достоинствам или недостаткам в рамках какой-либо одной отрасли знаний. Однако выбор соискателя ученой степени ограничен утвержденным перечнем, и даже формальное несоответствие проведенного им исследования заявленному шифру является основанием для отказа в допуске диссертации к защите.