Земельные отношения в России

     По  мнению участников круглого стола, текущее  состояние земельно-ипотечного рынка  в России можно охарактеризовать как состояние развития, однако довольно высокий потенциал ипотечного кредитования, который мог бы быть использован для финансирования агропромышленного производства, все еще остается незадействованным.

     Было  отмечено, что основная законодательная  база существует по первой части земельной  ипотеки, которая связана с предоставлением кредита под залог земельного участка. При этом практика правоприменения свидетельствует о необходимости существенно доработать подзаконные акты и нормы, регулирующие документооборот и процедуры оформления залога земли и прав на землю.

     Для второй части, связанной с аккумулированием земли, с превращением ее в ликвидные активы, эмиссией и обращением ценных бумаг, привлечением средств и рефинансированием кредитных организаций, есть достаточно серьезные законодательные препятствия.

     Понятно, что это одни из немногих проблемных вопросов, связанных с землей - пока существует земля, будут существовать и недовольные решением земельных вопросов стороны.  
 
 

     2. Земельные правоотношения в России

     2.1. Принципы современной земельной реформы и земельных правоотношений 

     Конституция РФ (ст.9) придает земле и другим природным ресурсам значение основы жизни и деятельности российского общества. Поэтому Земельный кодекс и иные нормативные правовые акты, устанавливая нормы и требования рационального использования и охраны земель, учитывают ее особенности как природного объекта, составной части природы, природного ресурса. Учитываются эти положения и при формировании рынка земли.

     Предусматривая  общие для всех обладателей земли (собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов) права и обязанности по использованию земельных участков, Земельный кодекс формулирует соответствующие статьи таким образом, чтобы в их содержании присутствовали нормы о соблюдении экологических, строительных, санитарно-гигиенических и иных специальных требований (подп. 3 п. 1 ст. 40), чтобы использование земель любой категории осуществлялось способами, которые не должны наносить вред окружающей среде (ч. 1 ст. 42), чтобы проводились целенаправленные мероприятия по охране земель как природного объекта (ч. 4 ст. 42). В статьях, посвященных тому или иному конкретному виду хозяйственной деятельности (промышленности, транспорту, сельскому, лесному, водному хозяйству, градостроительству и т.д.), Земельный кодекс устанавливает такой порядок использования земли, который предусматривал бы требования, диктуемые особенностью земли как объекта природы, нуждающегося в соблюдении экологических норм и стандартов. Так, при использовании земель промышленности и других земель специального (несельскохозяйственного) назначения в их состав включаются охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями землепользования (ч. 1 п. 3 ст. 87). Земля в городе служит не просто территорией, а важным градообразующим фактором со многими требованиями экологического характера (зонирование с рациональной планировкой и застройкой при непременном соблюдении регламентов — п. 2—4 ст. 85). В отношении земель сельскохозяйственного назначения ст. 79 Кодекса устанавливает свои меры охраны с учетом ценности этих земель для решения проблемы продовольственной безопасности страны [2, с. 370].

     Если  статья 1 ЗК РФ (абз. 1) устанавливает  условие, чтобы при правовом регулировании земельных отношений земля рассматривалась как недвижимое имущество, то из этого не следует, что все правовые нормы российского законодательства о недвижимом имуществе обязательны и для регулирования земельных отношений. Так, не все нормы гражданского законодательства, и в частности Гражданского кодекса о недвижимом имуществе, могут применяться к регулированию земельных отношений, а только те, которые не противоречат Земельному кодексу. То же можно сказать и по вопросу объекта права собственности и иных прав на землю.

     Кроме того, земельное законодательство провозглашает  принцип приоритета охраны земли. Имеется в виду необходимое ограничение хозяйственной свободы участников рынка земли в целях охраны окружающей среды. Это означает, что каждый обладатель земли (собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор), организуя свою хозяйственную деятельность на земле, должен прежде всего предусмотреть конкретные эффективные меры по ее охране. Эти меры могут быть разными, так как они устанавливаются в соответствии с особенностями самих земель и той или иной хозяйственной деятельности, находя отражение в соответствующих статьях Земельного кодекса.

     Необходимо  выделить принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека при любой хозяйственной деятельности, связанной с использованием и охраной земель, который логично вытекает из первого и второго принципов. Но если соблюдение первых двух принципов косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то третий принцип указывает на необходимость принятия таких специальных решений и выполнения таких действий, которые прямо и непосредственно позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить вредное воздействие на его здоровье при использовании земли. Гарантией соблюдения названного принципа служит обращенная ко всем землепользователям обязанность нести необходимые затраты для достижения целей названного принципа, причем даже если эти затраты окажутся большими.

     Земельный кодекс в отличие от Закона РФ «Об  охране окружающей среды», который предоставляет общественным экологическим организациям (объединениям) лишь право содействования государственным органам в борьбе с нарушениями природоохранительного законодательства (п. 2 ст. 11), значительно расширяет эти права. Граждане и общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений экологического содержания. При этом органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить такое участие. Этот принцип, по сути, поспроизводит положения Федерального закона от 19 мая 2000 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях», который определяет права общественных объединений участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления и способы их реализации (ст. 17 и 27).

     ЗК  РФ провозглашено общеизвестное  положение гражданского права —  «принадлежность следует судьбе главной вещи». В данном случае земельный участок часто рассматривается как «главная вещь», а все, что прочно связано с ним (здания, сооружения и т.д.), является его принадлежностью. Но возможны исключения из этого правила. Так, ст. 35 ЗК РФ допускает переход права на земельный участок при переходе права собственности на здание, строение, сооружение [11, с. 38].

     Принцип сохранения особо ценных земель и  территорий обеспечивается не только ст. 27, 30, 31 и др. ЗК РФ, но и Законом  от 14 марта 2000 г. «Об особо охраняемых природных территориях».

     Земельный кодекс в ст. 65 под одним общим  названием «Платность использования земли» понимает земельный налог и арендную плату Между тем правовая природа той и другой платы за землю имеет существенные различия. Земельный налог есть властное предписание государства. От налога может освободить землепользователя только компетентный государственный орган, и то только на основании закона. Арендная плата — предмет свободной договоренности стран, заключающих договор аренды земельного участка. Средства от арендной платы поступают арендодателю в соответствии с условиями договора. Земельный налог идет в государственный бюджет в тех суммах, которые установлены законом о плате за землю.

     Принадлежность  земель к той или иной категории (их по Земельному кодексу семь — ст. 7) предопределяет основное их целевое назначение и соответствующий правовой режим использования земель каждой конкретной категории (с учетом зонирования и разрешенного использования). Отнесение земель к категориям и перевод их из одной в другую производится компетентными органами власти и определяется ст. 8 ЗК РФ, но никак не самими пользователями земли.

     Разграничение государственной собственности  на землю на собственность федеральную, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований — необходимое условие земельного строя страны. В настоящее время названное разграничение определяется Федеральным законом от 17 июля 2006 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю».

     Без учета природных, социальных, экономических  и иных факторов, влияющих на правовой режим земель, закон оказался бы безликим, неопределенным, а порядок использования и охраны земель был бы недифференцированным.

     Статья 36 (ч. 2) Конституции РФ устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Вместе с тем в общественных интересах ст. 36 вводит ограничения хозяйственной свободы пользователей земли, которые состоят в том, чтобы ими не наносился ущерб окружающей среде и не нарушались права и законные интересы иных лиц. Кроме того, Земельный же кодекс в ряде статей обеспечивает сочетание интересов общества и законных интересов граждан: при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, с одной стороны, удовлетворяются потребности государства и муниципальных образований в земле, с другой — гарантируется защита имущественных прав граждан в форме денежных компенсаций или предоставления другого равноценного земельного участка взамен изъятого (ст. 60—63).

     Становление и формирование рынка земли в  Российской Федерации сопровождалось бурным нормотворчеством, как на федеральном, так и на региональном уровне. С начала 90-х в России принималось десятки нормативных актов. Однако долгое не принятие центральных законодательных актов о земельных правоотношениях, в частности Земельного кодекса, ряда Федеральных законов порождало множество противоречий, как между участниками земельных правоотношений, так и между федерацией и ее субъектами. Возникали противоречия и между актами ССР продолжавшими действовать на территории России и новым законодательством.  

     2.2. Законодательные  основы земельных  реформ 

     Среди актов направленных на регулирование  земельных правоотношений необходимо выделить законодательные нормативные акты. Наряду с Конституцией РФ и Земельным кодексом РФ необходимо выделить целую группу законодательных актов:

     - Гражданский кодекс Российской  Федерации (части первая, вторая  и третья) (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 2001 г., 24 октября 2002 г., 8 июля, 17 декабря 2004 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2006 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2007 г., 10 января 2008 г.)[3]. Нормами гражданского законодательства регулируется прежде всего имущественный оборот земель. Согласованное применение норм земельного и гражданского законодательства нашло свое отражение в содержании многих формулировок Земельного кодекса, при этом формулировки ГК РФ в ЗК РФ не дублируются, к ним делается отсылка с указанием конкретных статей ГК РФ. Нормы же, отражающие специфику земли как объекта земельных отношений, прописываются в ЗК дополнительно. В частности, примером может служить ст.46 ЗК. Пункт 1 этой статьи содержит отсылочную норму: "аренда земельного участка прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством". Нормы же п.2 устанавливают ряд дополнительных оснований прекращения аренды земли, наличие которых предопределяется спецификой земли как природного объекта и природного ресурса, например, такое основание, как использование земельного участка, которое приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки.

     - Водный кодекс Российской Федерации  от 16 ноября 2000 г. N 167-ФЗ (с изм. и доп. от 30 декабря 2006 г., 24 декабря 2007 г.)[4];

     - Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Данный Закон направленных регулирование отношений, связанных с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения.

     - Федеральный закон от 25 октября  2006 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации";

     - Федеральный закон от 7 мая 2006 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"[6];

     - Федеральный закон от 15 апреля  2003 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (с изм. и доп. от 22 ноября 2005 г., 21 марта 2007 г.)[7];

     - Федеральный закон от 29 июля 2003 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (с изменениями от 21 декабря 2006 г., 21 марта, 14 ноября 2007 г., 10 января 2008 г[8];

     Закон РФ от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" (с изменениями 14 февраля, 16 июля 1992 г., 14 мая 1998 г., 9 августа 1999 г., 22 августа, 27 декабря 2000 г., 28 июня, 18 ноября, 31 декабря 2002 г., 21, 25 июля, 29 декабря 2003 г., 22 февраля, 31 декабря 2004 г., 30 декабря 2006 г., 24, 25 июля, 24 декабря 2007 г.)[9] и др.

     3. Экономическая эффективность  частной и государственной  собственности на землю

     3.1. Показатели эффективности  использования земель  сельскохозяйственного назначения находящихся в государственной и смешанной собственности в 2005 – 2008 гг. 

     Земельные отношения до начала реформы (т. е. до 1990-х годов) характеризовались государственной монополией на землю, бесплатностью землепользования. Земли перераспределялись только по решению государственных органов.

     При таком положении вещей могло показаться, что земельного рынка не было. Однако в завуалированной форме он существовал, поскольку разрешалось продавать часть земли, на которой находились строения или многолетние насаждения. Договор купли-продажи участка формально заменялся договором куплипродажи имущества, неразрывно связанного с землей. Вместе с имуществом к покупателю переходило право пользования государственным участком. Частные постройки, а фактически и участки могли переходить к новому собственнику также по договору дарения, по наследству. При этом, однако, не гарантировалось сохранение размеров участков, которые по решению властей в любой момент могли быть ограничены. Если на участке не было строений или они были построены совхозом или колхозом, то он не мог быть продан, подарен, передан по наследству. Наделение граждан государственными участками, выбор местоположения участка, его размер полностью регулировались властями.