Система управления государственным долгом

       Единая  система анализа и оценки рисков, связанных со структурой государственного долга.

       В настоящее время  размеры погашения  и обслуживания долга  в значительной степени  зависят от материализации рисков, связанных  со структурой государственного долга.

       В связи с тем, что  учет доходов федерального бюджета осуществляется в рублях, а платежи  по внешнему долгу  производятся в иностранной  валюте, государство  несет значительные риски, в форме  возможного резкого  изменения валютного  курса рубля.

       Одновременно  рост валютного курса  рубля приводит к  ситуации, когда внутренние заимствования будут  менее выгодными  для бюджета, чем  внешние заимствования  на аналогичные сроки  с учетом фактора  валютного риска (и 'наоборот, в случае падения  валютного курса  рубля).

       Кроме того, часть заимствований, составляющих государственный  долг Российской Федерации, имеет плавающие  процентные ставки, что приводит к  возникновению риска  увеличения бюджетных  расходов на обслуживание долга в связи  с колебаниями  процентных ставок на .международных рынках.

       Таким образом, развитие системы  анализа рисков, связанных  с управлением  государственным  долгом и осуществлением заимствований является основополагающим элементом  системы активного  управления государственным  долгом и осуществления  экономически и финансово  обоснованной политики в области управления долгом.

       Система и механизмы планирования в области  управления государственным долгом.

       Несмотря  на появление отдельных  элементов планирования долговой политики, в последние годы, следует признать, что в настоящее  время не сложилось  целостной системы  планирования государственных  заимствований и  механизма определения  политики в области  управления государственным  долгом.

       Процесс долгового планирования, в значительной степени  зависит от развития механизмов и методологии  макроэкономического  и бюджетного планирования, а также методологии  учета в секторе  государственного финансирования.

       В этой связи долговое планирование должно быть органичной частью бюджетного планирования и должно осуществляться на базе единой методологии, механизмов и подходов.

       Вместе  с тем, процесс  долгового планирования является в значительной степени самостоятельным  процессом, поскольку  определяет долговую политику, как в  случае благоприятной  бюджетной ситуации, так и в случае ее ухудшения.

       Существенное  значение имеет и  то обстоятельство, что программы  государственных  заимствований разрабатываются  и утверждаются только на предстоящие 12 месяцев, в отличие от международной практики, для которой характерны разработка и принятие, как правило, среднесрочных (на 3-5 лет) заемных программ и программ в области управления государственным долгом.

       Однако, обеспечение эффективности  среднесрочных программ государственных  заимствований возможно при наличии утвержденных программ социально-экономического развития страны на соответствующий  период.

       В частности, следствием отсутствия четкой взаимосвязи  между заемной  политикой и политикой в области погашения и обслуживания накопленного долга стал тот факт, что в процессе реализации политики государственных заимствований, направленной на решение текущих социальных и экономических задач, не всегда учитывались структурные особенности и графики платежей по фактическому портфелю государственных долговых обязательств. В результате, в ряде случаев осуществление новых заимствований способствовало образованию так называемых "пиков" платежей по погашению и обслуживанию государственного долга.

       Яркий пример указанного недостатка действующей системы  управления долгом - наличие "пиков" в графике платежей по внешнему долгу  России, приходящихся на 2003, 2005, 2008 годы. Более  того, нередко платежи  в пределах одного финансового года концентрируются  в пределах двух-трех месяцев, что существенно  затрудняет процесс  управления денежной наличностью и  кассовое исполнение федерального бюджета.

       Координация долговой политики государства  с политикой в  области управления золотовалютными  резервами я процентной политикой Банка  России

       Политика  в области управления государственным  долгом непосредственно  влияет на денежно-кредитную  политику и, в частности, на курс рубля, денежную массу, уровень золотовалютных резервов. Одновременно, денежно-кредитная (в том. числе процентная) политика Банка России оказывает непосредственное влияние на стоимость, состояние и рынок внутренних заимствований, а размер золотовалютных резервов на. способность страны погашать и обслуживать внешний долг, что, в конечном счете, влияет на кредитный рейтинг России и стоимость внешних заимствований.

       В настоящее время упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства Российской Федерации и Банка России на соответствующий год. При этом механизм координации среднесрочной бюджетной и долговой политики и денежно-кредитной политики не определен.

       С учетом изложенного, становится ясна необходимость  четкого формулирования сферы обязанностей, процедур и механизмов взаимодействия и  координации бюджетной  и долговой политики, функций и сопряженной  с ними ответственности, а также обмена информацией между  государственными органами, вовлеченными в процесс  формирования бюджетной  и денежно-кредитной  политики, а также  в процесс управления долгом.

       В отсутствие указанного взаимодействия и  координации возможности  реагирования системы  управления государственным  долгом на изменение  экономических и  финансовых условий, состояние финансовых рынков, являются ограниченными, что увеличивает  риски крупных  потерь и кризисов.

       Открытая, регулярная и адекватная отчетность о государственном  долге.

       Имеющаяся система отчетности о государственном  долге отличается высокой степенью закрытости, прежде всего для участников финансовых рынков - потенциальных инвесторов, с точки зрения объема доступной для них информации о наиболее важных аспектах политики и операций по управлению долгом.

       Между тем прозрачность режима принятия решений, распределения полномочий, четкость правил и  процедур осуществления  операций по управлению государственным  долгом способствует укреплению доверия  кредиторов и инвесторов к долговым обязательствам государства, что, в  свою очередь, повышает эффективность проводимых операций по управлению государственными долговыми  обязательствами  и в долгосрочной перспективе может  привести к снижению стоимости обслуживания государственного долга. В этой связи представляется целесообразным внедрение в практику работы регулярного (ежеквартального, ежегодного) опубликования информации, касающейся основных аспектов сферы управления государственным долгом (целей и инструментов текущей долговой политики, основных характеристик портфеля государственных обязательств, результатов аудиторской проверки деятельности в области управления государственным долгом, программ предполагаемых заимствований, стратегии государственных мер по формированию эффективного рынка государственных ценных бумаг и др.). При этом имеется, в виду, что механизмы, обеспечивающие конфиденциальность оперативной информации о заимствованиях и государственном долге, должны быть сохранены и развиты.

       Система учета и регистрации субфедеральных, региональных и муниципальных заимствований, а также анализа заимствований негосударственного сектора экономики.

       Субфедеральные, региональные и муниципальные  заимствования представляют собой также один из факторов риска  устойчивости государственных  финансов и оказывают  непосредственное влияние  на государственную  политику в области  управления долгом. Отсутствие четкой политики в отношении этих заимствований, а  также механизмов их. регулирования усугубило долговой кризис Российской Федерации в 1998 году.

       Несмотря  на установленные  в настоящее время  законодательные  ограничения на новые  заимствования субъектами Федерации и муниципалитетами, система контроля за соблюдением этих ограничений недостаточно эффективна. Кроме того, действующая система управления государственным долгом не имеет эффективных инструментов и механизмов влияния на заимствовать на корпоративном уровне, в том числе предприятий государственного сектора экономики. Таким образом, риски, связанные с негосударственными заимствованиями, остаются одним из уязвимых элементов системы управления государственным, долгом.

       Единый  орган, уполномоченный осуществлять заимствования  от имени Правительства.

       Действующее законодательство не закрепляет функции  учета, оперативного управления долгом и  осуществления заимствований  за одним уполномоченным органом Правительства, что предполагает возможность осуществления  заимствований другими  органами исполнительной государственной  власти от имени Правительства. В прошлом указанная, практика привела  к значительному  росту долга бывшего  СССР и Российской Федерации за счет предоставления федеральными органами государственной  власти гарантий и  осуществления заимствований  от имени Правительства, а также возможность  осуществления заимствований  государственными унитарными предприятиями, входящими  в государственный  сектор экономики.

       Упомянутые  выше проблемы и недостатки действующей  системы управления государственным  долгом обуславливают необходимость  реформирования системы управления государственным долгом с целью  создания единой эффективной и интегрированной  системы, а также пересмотра принципов  ее функционирования с учетом мирового опыта и особенностей текущего положения  страны.

5. Цели и принципы реформирования и развития системы управления государственным долгом.

       Изложенные  выше методологические подходы относительно понятия, роли и места системы  управления государственным долгом позволяют определить основную задачу реформирования и развития системы  управления государственным долгом.

       Указанная задача заключается, как отмечалось ранее, в усилении государственного влияния и контроля за государственным долгом и заимствованиями и постепенном снижении зависимости государственного бюджета от ситуации в долговой сфере.

       Достижение  целей по сокращению стоимости обслуживания государственного долга и по сохранению объема государственного долга па экономически безопасном уровне возможно при выполнении системой управления государственным  долгом следующих задач:

• повышение эффективности государственных заимствований на внутреннем и внешнем рынках;
• дальнейшее развитие рынка внутренних заимствований, в том числе в связи с реформой пенсионной системы;
• оптимизация структуры государственного долга Российской Федерации;
• сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;
• обеспечение принятия экономически обоснованных решений в области управления государственным долгом и государственных заимствований;
• развитие рыночных инструментов заимствований и инструментов управления долгом.

       Упомянутые  задачи могут быть реализованы только в случае создания и совершенствования  следующих элементов системы  управления государственным долгом:

       совершенствование правовых основ в области управления долгом;

       создание  единой и централизованной организационной  структуры и четких механизмов управления долгом;

       создание  единой системы учета государственного долга и единой базы данных, по учету  государственного долга;

       создание  единой системы анализа рисков в  области управления долгом и финансового  анализа долговых операции и заимствований;

       формирование  интегрированной и унифицированной  системы стратегического планирования в сфере системы управления государственным  долгом и оценки эффективности заимствований;