Система управления государственным долгом

       Упомянутая  выше взаимосвязь определяет необходимость  совершенствования и реформирования системы управления государственным  долгом как одного из основных элементов  формирования и проведения бюджетной  политики.

       Система управления государственным  долгом и исполнение бюджета

       Бюджетный кодекс Российской Федерации законодательно закрепил казначейское исполнение федерального бюджета и ввел принцип единства кассы, предусматривающий зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и  осуществление всех расходов через  единый счет бюджета.

       Реализация  принципа единства кассы по учету  доходов и средств федерального бюджета способствует повышению  эффективности управления средствами федерального бюджета и позволяет  обеспечить сокращение заимствований  для покрытия кассовых разрывов бюджета  посредством оперативного управления поступлениями и платежами федерального бюджета.

       Система управления государственным долгов является по своему экономическому содержанию управлением частью финансовых пассивов государства, т.е. "внешней" по отношению  к кассовому исполнению федерального бюджета.

       В то же время, управление государственными долговыми обязательствами и  рисками, связанными с изменением стоимости  этих обязательств, оказывает непосредственное влияние на исполнение бюджета в  части государственного долга, а  также на кассовое исполнение бюджета.

       С учетом этого, система казначейского  исполнения бюджета должна сочетаться с эффективной системой управления государственным долгом.  
 

3. Текущая ситуация в области  управления государственным  долгом России

       Проблема  государственного долга является одной  из основных проблем российской экономики, оказывающей непосредственное влияние  как на темпы экономического роста  страны в целом, так и на направления  финансовой и бюджетной политики.

       Объем государственного долга Российской Федерации в 2006 году составлял около 8% ВВП, что не является высоким показателем, учитывая зависимость экономики  страны от мировой конъюнктуры цен  на энергоносители.

       В этой связи ситуация в области  государственного долга будет находить отражение в финансовой и фискальной политике государства в ближайшем  будущем, а также в возможностях страны по привлечению средств на международном рынке в целях  финансирования расходов бюджета, в  том числе по обслуживанию и погашению  государственного долга.

       Текущая ситуация в области государственных  заимствований характеризуется  проведением достаточно взвешенной политики в области внешних и  внутренних заимствовании, а также  переходом к применению методов  активного управления долгом с целью  сокращения расходов на его обслуживание.

       Анализ  существующей практики управления государственным  долгом Российской Федерации.

       Анализ  развития рынка государственных  заимствований и государственного долга Российской Федерации свидетельствует  о ряде достижений в указанной  области:

• восстановлен и развивается рынок внутренних заимствований;
• восстановлен доступ Российской Федерации на международный финансовый рынок;
• повышаются международные рейтинги Российской Федерации;
• законодательно оформлен ряд механизмов и процедур осуществления государственных заимствований - приняты Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", ряд нормативных актов, регулирующих вопросы государственных заимствований;
• определены ограничения по государственным заимствованиям субъектов Российской Федерации и муниципальным заимствованиям;
• созданы основы и механизмы влияния федеральной власти на заимствования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, основы системы учета и отчетности субфедеральных и муниципальных уровней власти перед Министерством финансов Российской Федерации;
• завершена инвентаризация государственного долга Российской Федерации;

       Управление  государственным  внутренним долгом Российской Федерации

       Одним из важнейших инструментов управления внутренним долгом является рынок внутренних государственных обязательств, в  частности ГКО-ОФЗ (Государственные  Краткосрочные облигации и Облигации  Федерального Займа).

       Созданная высокотехнологичная система торгов ГКО-ОФЗ позволяет в режиме реального  времени получать информацию об объеме государственного долга в части  ГКО-ОФЗ и платежах по каждому  инструменту и выпуску. Существующий рынок ГКО-ОФЗ позволяет обеспечить:

• надежность расчетов;
• зачисление денежных средств, полученных в результате размещения (доразмещения) ГКО-ОФЗ, на счета казначейства в день совершения операции;
• прозрачность рынка;
• возможность проведения активных операций по управлению долгом с целью улучшения его структуры и оптимизации стоимости обслуживания.

       Другие  государственные облигации, номинированные в валюте Российской Федерации, имеют  значительно менее технологические способы размещения и обращения, что отрицательно сказывается на их ликвидности.

       Управление  государственным  внешним долгом Российской Федерации

       В области управления внешним долгом в период, прошедший после долгового  и финансового кризиса 1998 года, существенное значение имеет завершение процесса урегулирования долга бывшего СССР, в том числе долга бывшего  СССР Лондонскому клубу кредиторов, коммерческой задолженности бывшего  СССР, включая достижение договоренности об урегулировании долга бывшего  СССР Международному инвестиционному  банку и Международному банку  экономического сотрудничества.

       Урегулирование  долга бывшего СССР на фоне улучшения  экономической ситуации в России, а также политика, направленная на восстановление имиджа Российской Федерации  у иностранных кредиторов, привели  к улучшению кредитных рейтингов  России в период 1999-2001 годов, что, в  свою очередь, позволило перейти  к активной политике по управлению внешним долгом, восстановить возможность  доступа Российской Федераций на внешние рынки.

       Внешний долг государства сократился до 282 млрд. долларов США на 1 июля 2006 года благодаря  политике по обеспечению погашения  внешних обязательств без привлечения  новых заимствований.

       В значительной степени расширился состав инструментов управления внешним долгом, активно шел процесс закрепления  использования указанных инструментов в соответствующих нормативных  документах.

       Завершение  инвентаризации внешних заимствований  бывшего СССР позволило приступить к созданию системы анализа рисков и разработать стратегию управления внешним долгом с учетом основных принципов бюджетной политики, определенных в Бюджетном Послании Президента Российской Федерации.

       Несмотря  на достигнутые положительные результаты по совершенствованию системы управления государственным долгом, существующая система управления государственным  долгом имеет ряд недостатков.

4. Недостатки существующей системы управления государственным долгом Российской Федерации

       Одними  из наиболее существенных недостатков  формирующейся в России системы  управления государственным долгом является то, что упомянутая система:

1. недостаточно обеспечивает осуществление централизованной и долгосрочной политики в области управления государственным долгом и государственных заимствований;
2. не полностью обеспечивает предупреждение возможных финансовых и долговых кризисов, а также принятие оперативных мер по их преодолению;
3. носит фрагментарный и в ряде случаев противоречивый характер. В действующей системе управления долгом отсутствует:

       Четкое  законодательное  закрепление разделения компетенции между  ветвями государственной  власти в области  управления государственным  долгом.

       В настоящее время  законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы управления государственным  долгом, содержит ряд  существенных противоречий. С одной стороны, в Бюджетном кодексе  Российской Федерации  и федеральном  конституционном  законе "О Правительстве  Российской Федерации" вопросы управления государственным долгом отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации. С другой стороны, законодательное утверждение программ внешних и внутренних заимствовании с чрезмерной детализацией источников привлечения конкретных кредитив и направлений использования привлеченных средств препятствует выполнению Правительством Российской Федерации функций по управлению государственными заимствованиями, как с точки зрения стоимости и сроков заимствований, так и по комбинированию источников этих заимствований с целью сокращения расходов на обслуживание долга.

       Законодательное закрепление полномочий Правительства Российской Федерации по проведению полного спектра  операции в области  управления государственным  долгом.

       Законодательно  не определено само понятие “управление  долгом” и, соответственно, пределы полномочий Правительства Российской Федерации в сфере  выполнения этой его  функции.

       В настоящее время  бюджетное законодательство регулирует, в основном, вопросы заимствований  и реструктуризации государственного долга. Однако эффективная  система управления государственным  долгом должна включать в себя более значительный набор инструментов (рыночные операции по выкупу и досрочному погашению  долги, операции по конверсии (обмену) долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы и пр.)

       В этой связи необходимо разработать нормативные  акты, детализирующие полномочия Правительства  Российской Федерации  и федеральных  органов исполнительной власти по проведению вышеуказанных операций.

       Детализированный  учет долговых обязательств.

       В настоящее время  учет долговых обязательств в значительной степени  разобщен, а единая база данных государственных  долговых обязательств отсутствует. Учет государственных  долговых обязательств ведется различными банками-агентами (Банк России - внутренний долг, Внешэкономбанк СССР - внешний долг в части облигационных займов и долга официальных кредиторов и других категорий долга), а также различными департаментами Министерства финансов Российской Федерации.

       Методология учета долговых обязательств в значительной степени  отличается в зависимости  от. органа и подразделения Минфина России, осуществляющего учет.

       Кроме того, методология  учета в ряде случаев  отличается не только по категориям долга, но и по видам долговых обязательств, что  еще больше затрудняет определение точного  размера долга  и перспективное  планирование бюджета  в части, обслуживания и погашения государственного долга и привлечения  заимствовать. Отсутствие единой .методологии учета государственного долга, а также единой интегрированной базы данных по видам долговых обязательств ухудшает возможности и формированию и реализации обоснованной долговой стратегии, а. также бюджетной политики в целом.