Проблемы создания свободных экономических зон в России

     Положения о свободных экономических зонах  в Новгородской области (СЭЗ "Садко"), зоне г. Выборга Ленинградской области (СЭЗ "Выборг"), в Кемеровской области (СЭЗ "Кузбасс") утверждены распоряжением Председателя ВС РСФСР от 9 июля 1991 г. № 1588-1.

     Положение о свободной экономической зоне в Еврейской автономной области (СЭЗ "Ева") утверждено постановлением СМ РСФСР от 7 июня 1991 г. № 312.

     Положение об администрации свободной экономической  зоны Алтайского края (СЭЗ "Алтай") утверждено приказом Генерального управляющего Администрации СЭЗ "Алтай" № 10/1 от 07.10.91. Данный документ был изменен постановлениями Правительства РФ № 326 от 13.04.93 г. и № 915 от 31.07.96 г. Положение о Совете свободной экономической зоны Алтайского края СЭЗ "Алтай" утверждено приказом Управляющего Администрации СЭЗ "Алтай" № 26 от 16.12.91. Одобрено Советом свободной экономической зоны Алтайского края 16.12.91 г.

     Положение о свободной экономической зоне в Калининградской области утверждено постановлением СМ РСФСР от 25 сентября 1991 г. № 497. Данный документ был изменен постановлением Правительства РФ от 13 октября 1995 г. № 1009.

    Постановлением  СМ РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 540 «О первоочередных мерах по развитию свободной экономической  зоны в районе г. Находки (СЭЗ «Находка») Приморского края» получила статус СЭЗ г. Находка.

    В приложении также содержится обзор  законодательной базы создания и  функционирования СЭЗ в Российской Федерации. Правовые основы функционирования 11 зон были заложены в двух постановлениях Верховного совета (ВС) РСФСР от 14.07.90 № 106-1 и от 13.09.90 № 165-1 "О создании зон свободного предпринимательства". Помимо двух рамочных постановлений, правовая база функционирования отдельных зон устанавливалась указами Председателя Президиума ВС РСФСР (позже Президента РФ) "Об экономическом и юридическом статусе зон", а также постановлениями Совета министров РСФСР (позже Правительства РФ) "О создании и первоочередных мерах по развитию зон". Хотя следует отметить, что правовые основы функционирования технополиса "Зеленоград" были закреплены только в рамочном постановлении ВС РСФСР №165-1 (см. прил.). Лишь деятельность СЭЗ в Калининградской области, а также особой экономической зоны в Магаданской области регулируется федеральными законами. Федеральным законом регулировалась и деятельность Международного бизнес-центра "Ингушетия", однако, как уже отмечалось, в 1997 г. она была прекращена.

    Указанные постановления как Верховного совета РСФСР, так и Правительства РФ, а также соответствующие нормативно-правовые акты предусматривали разработку и принятие рамочного федерального закона "О свободных экономических зонах", который должен касаться общих вопросов деятельности СЭЗ. Однако разработка закона о СЭЗ затянулась, что привело к острым правовым коллизиям в области правового регулирования деятельности СЭЗ как на федеральном, так и на региональном уровне.

    Практически во всех экономических зонах имеются  льготы и особенности, отличные от других регионов. Однако характер этих условий  для всех СЭЗ одинаковый. 

    2.3. Правовые коллизии в области регулирования деятельности СЭЗ

    На  федеральном уровне в статье 23 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности"⁵ свободная экономическая зона определяется как особый режим осуществления отдельных видов внешнеторговой деятельности, при этом дается ссылка на федеральный закон "О свободных экономических зонах", который к тому времени не был принят.

    Правовые  коллизии порождаются прежде всего  несовершенством соответствующих региональных законов, которые на практике только приводят к бюджетным потерям в результате неоправданной раздачи налоговых льгот резидентам локальных СЭЗ. Так, закон Калининградской области от 9.10.97 "О локальных свободных экономических зонах" допускает получение статуса резидента локальной СЭЗ действующими предприятиями. Предоставление налоговых льгот в СЭЗ в теории обычно обосновывается тем, что это стимулирует создание новых предприятий и тем самым способствует расширению налоговой базы в перспективе. Освобождение действующих хозяйствующих субъектов от уплаты налогов сопряжено с реальными потерями для бюджета территории.

    Закон не предъявляет к резидентам СЭЗ  требований об осуществлении хозяйственной деятельности именно на территории данной СЭЗ. Вследствие этого существует угроза перерождения СЭЗ в оффшорную зону, в которой предприятие регистрируется ради получения налоговых льгот, а хозяйственную деятельность при этом осуществляет на другой территории. Функционирование оффшорных зон не дает региону прироста рабочих мест или увеличения налоговой базы, а выгоды, получаемые региональным бюджетом от регистрационных сборов, достигаются за счет соседних регионов, которые теряют своих налогоплательщиков. Создание оффшорных зон на территории России неэффективно, и применять подобную форму хозяйствования не следует хотя бы по причине того, что такие зоны могут успешно функционировать только в масштабах всего государства.

    Наряду  с концептуальными недостатками в региональном законодательстве о свободных экономических зонах отсутствует единый подход к пониманию сущности экономического режима СЭЗ, а это приводит к "придумыванию" расплывчатых и неясных формулировок, касающихся статуса СЭЗ: "зона экономического благоприятствования", "зона свободного предпринимательства", "особая экономическая зона" и т.д. Причем, как правило, цели создания и особенности каждого из указанных экономических режимов в значительной мере совпадают.

    Однако  проект федерального закона "О свободных  экономических зонах", разработанный  в 1998 г. и одобренный Государственной думой РФ в 2000 г., далек от совершенства. Анализ основных положений данного законопроекта экспертами РЦЭР выявил существенные недостатки и противоречия в отношении других законодательных актов РФ.

    В первую очередь это касается системы налогообложения в СЭЗ. Согласно Федеральному закону от 31.07.98 № 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации", система налогообложения в СЭЗ как специальный налоговый режим может быть введена в действие только после введения в действие части второй Налогового кодекса РФ. Соответственно нормы законопроекта, касающиеся вопросов налогообложения в СЭЗ, работать не будут. Следует также отметить несоответствие статьи 6 законопроекта "О свободных экономических зонах", определяющей случаи прекращения действия инвестиционного налогового кредита, Налоговому кодексу РФ, поскольку только Налоговый кодекс устанавливает порядок, условия предоставления инвестиционного налогового кредита, а также возможности прекращения его действия. Наконец, в статье 14 "Управление свободной экономической зоной" весьма неконкретно и декларативно прописаны основные функции администрации СЭЗ, а также механизмы координации деятельности органов власти и субъектов РФ по созданию и функционированию свободных экономических зон. 

    III. НЕСОВЕРШЕНСТВО СВОБОДНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН В РФ

3.1. Недостатки российских СЭЗ

    Итак, подавляющее большинство из созданных  на территории России свободных экономических  зон оказались нежизнеспособными. Факторами, обусловившими слабость подобных образований, стали следующие.

    Отсутствие  адекватного правового  регулирования.

    Слишком большие размеры  территории СЭЗ. Все российские претенденты на создание СЭЗ стремятся взять под свою юрисдикцию как можно большую территорию, не понимая, что чем она крупнее, тем ниже эффективность функционирования зоны. Исходя из мировой практики для нормального обустройства 1 кв. км зоны экспортного производства требуются вложения порядка 40-45 млн. долл., свобод ной таможенной зоны - 10-15 млн. долл.

    Нахождение  большинства СЭЗ  во внутренней части  страны. Успешность функционирования СЭЗ во многом зависит от ее экономико-географического положения, важной составляющей которого является близость к основным транспортным магистралям и мирохозяйственным центрам, что в большинстве случаев обеспечивается за счет приграничного расположения.

    Отрицательное воздействие СЭЗ на экономику региона. Ярким примером такого рода является ситуация в Калининградской области, где предприятиям-импортерам было предоставлено право неограниченного ввоза на территорию области товаров иностранного производства с освобождением от всех видов таможенных платежей. Льготы, действовавшие на территории СЭЗ, негативно сказались на состоянии местных промышленных предприятий, не способных конкурировать с дешевой, практически беспошлинной импортной продукцией. В результате, по данным Госкомстата РФ, падение физического объема производства промышленной продукции в Калининградской области в 1991-1998 гг. составило 71,2%. Это один из самых худших показателей в Российской Федерации: в среднем по стране падение производства за данный период было равно 49,7%. Затем постановлениями правительства было введено квотирование импорта на территории области, однако это не способствовало улучшению ситуации, так как в состав квотируемой попала продукция, не производимая в области и необходимая промышленным предприятиям (например, бензин).

    Отсутствие  четкого контроля со стороны государственных  органов, сделавшее  возможными злоупотребления  на территории СЭЗ. Так, в 1999 г. МВД России взяло под особый контроль расследование ряда уголовных дел в СЭЗ "Находка". Инспекторская группа МВД РФ провела в Находке комплексную проверку экономической деятельности ряда крупных коммерческих компаний. По ее результатам было возбуждено 18 уголовных дел, 8 человек арестованы. Материальный ущерб, нанесенный государству, составил 240 млн. руб. Наиболее характерные преступления в СЭЗ - использование не по назначению и невозврат льготных государственных кредитов, финансовый подлог, а также незаконный перевод денег в зарубежные банки.

    Недостаточное использование возможностей, предоставляемых режимом экономического благоприятствования. Зоны экспортного производства, созданные в России, в основном ограничивают свои производственные функции сборкой продукции из импортных компонентов. Изначально создававшиеся как экспортные промышленном производственные СЭЗ в Калининградской области и Находке использовались прежде всего для вывоза из РФ различных видов сырья, а также продукции, собранной из импортных компонентов. 

    3.2. Возможности применения  режима СЭЗ в  России

    Как следует из проведенного анализа, не все из существующих видов СЭЗ однозначно применимы в российских условиях.

    В рамках федеративного  государства наиболее спорным и даже опасным является создание какого-либо приоритетного режима для большого количества субъектов и зон. Возможности экономического развития регионов должны обеспечиваться в рамках всего государства, а льготы большому числу территорий могут влиять на общий политический климат.

    Создание  оффшорных зон  неприемлемо для  России, поскольку целый комплекс мер как законодательного, так и экономического характера, которые должны предприниматься для формирования режима финансового благоприятствования, вряд ли может быть осуществлен на какой-то из отдельных частей территории государства. Неудивительно, что все успешно функционирующие оффшорные зоны были созданы на всей территории малых государств, в первую очередь на островах, имеющих выгодное географическое положение и развитую инфраструктуру. В России не целесообразно организовывать подобные СЭЗ даже в наиболее развитых районах страны, которые сами по себе являются финансовыми центрами международного масштаба (Москва, Санкт-Петербург).

    Наиболее  эффективными в России могут быть следующие виды СЭЗ:

    - экспортного производства. В таких зонах необходимо стимулировать производство продукции с повышенной добавленной стоимостью и более высокой степенью наукоемкости. Примером может служить СЭЗ "Манаус" в Бразилии, в настоящее время ставшая центром производства электроники и электротехники;

    - с малой территорией, требующие меньших начальных капиталовложений;

    - с хорошо развитой инфраструктурой;

    - расположенные вблизи основных транспортных магистралей (международных аэропортов) или мирохозяйственных центров.

    Кроме того, могут успешно функционировать  СЭЗ, созданные на территории, имеющей какие-либо специфические характеристики. В Российской Федерации примером такой территории служит Калининградская область, которая, будучи оторванной от основной территории страны, является эксклавом. Географическая удаленность области обусловливает низкую рентабельность ее хозяйственных операций с остальной территорией страны из-за высоких транспортных издержек и сложностей, связанных с транзитом. Преимущества данной территории в аспекте создания СЭЗ увеличиваются в связи с тем, что Калининградская область наиболее приближена к западноевропейскому региону - одному из ведущих центров мировой экономики. СЭЗ в Калининградской области в настоящее время функционирует неэффективно, однако в будущем есть возможности значительно полнее использовать ее потенциал.