Понятие фискальной политики государства

^a Предварительные оценки

^б Прогноз

Источник: EBRD [1996], EBRD [1997] и расчеты автора. 
 

Общая сумма субсидий в  России

в 1992-1994 гг. (в процентах  к ВВП)  

 
 
 

Фискальный  дефицит, квазифискальные  расходы  
центрального банка и совокупный дефицит в экономике России  
в 1992-1994 гг. (в % в ВВП)  

 
 
 

Данные  о фискальной политике в России  
в 1991-1994 гг. (в процентах к ВВП) 

 

      Из  данных, содержащихся в таблицах, можно  сделать вывод, что основной причиной неудачной или запоздавшей макроэкономической стабилизации в России была незавершенность  внешней и внутренней либерализации их экономик, непроведение необходимых структурных реформ (прежде всего в сельском хозяйстве, топливо-энергетическом и военно-промышленным комплексе), "мягкое" финансирование нереформированного сектора государственных предприятий и банков, а также политическая и организационная слабость основных государственных институтов (например, налоговой и таможенной инспекции).

      Политика  медленного реформирования и дальнейшее финансирование неэффективных секторов экономики, проводимые под популистскими  лозунгами социальной защиты населения (в особенности беднейших слоев), а также смягчения тяжести процесса трансформации, в действительности наложили на все общество огромное бремя инфляционного налога и вызвали к жизни многочисленные патологические явления, обычно сопутствующие высокой инфляции. Надо также учитывать, что длительный период очень высокой инфляции обычно приводит к значительной демонетизации экономики и разрушению налоговой базы на долгое время. Именно поэтому социальные расходы должны были быть сокращены.

      Некоторые страны СНГ (Туркменистан, Таджикистан, Белоруссия, Узбекистан) в конце 1997 г. по-прежнему далеки от достижения первичной  стабилизации. Причиной задержки являются попытки сохранить пережитки  

командной социалистической системы, отсутствие достаточной внутренней и внешней либерализации экономики, замедление процесса приватизации и популистская макроэкономическая политика. Особого внимания в этой группе заслуживает Белоруссия. Эта страна достигла первых признаков макроэкономической стабилизации в 1995 году, опираясь на единый, относительно стабильный, курс белорусского рубля к доллару и на частичную либерализацию белорусской экономики. К сожалению, с конца 1995 года президент Александр Лукашенко повернул назад курс экономической политики, возвращаясь к системе множественных курсов, используя другие административные (а иногда и силовые) инструменты из арсенала командной системы, задерживая приватизацию и искусственно форсируя экономический рост при помощи как административного нажима, так и мягкого кредитного финансирования. Эта тенденция тесно связана с авторитарным, явно антидемократическим поворотом в политической сфере. Белоруссия оказалась островом политического и экономического неокоммунизма среди демократических и рыночных соседей.

      В СНГ произошло наложение вторичного фискального кризиса (прежде всего - снижения доходов и роста социальных расходов) на непреодоленный первичный фискальный кризис. В России эти проблемы дополнительно осложняются ущербными принципами фискального федерализма. Федеральное правительство по причинам политического и административного характера не контролирует полностью фискальную политику субъектов Федерации. Результатом этого являлся отмечавшийся в 1994-1996 гг. более глубокий дефицит консолидированного бюджета (включая бюджеты субъектов Федерации) по сравнению с дефицитом федерального бюджета.

      Как показывает таблица, России, удалось  в конце концов достигнуть серьезного снижения инфляции. Однако сохранился довольно высокий бюджетный дефицит  при низком или даже очень низком уровне бюджетных доходов. Встает вопрос, как в этих условиях оказалось возможным снижение инфляции и насколько оно будет прочным в будущем?

Годовая инфляция

(декабрь  к декабрю, в  процентах) 

 

      В 1994-1995 гг. имела место интересная полемика между Джеффри Саксом и  МВФ, касающаяся стратегии проведения первичной макроэкономической стабилизации в постсоциалистических странах  на фоне  

неудачных попыток стабилизации в России в 1992-1993 гг. Джеффри Сакс обвинял МВФ в слишком жестком подходе к требованию фискальной сбалансированности, не учитывающей политических реалий (Эта критика не была верной, так как в рамках действующих в это время в странах СНГ программ системной перестройки (STF - Systemic Transformation Facility) МВФ соглашался на очень высокий бюджетный дефицит, вплоть до 10% ВВП, при уровне монетизации экономики не выше 20% ВВП), предлагая, со своей стороны, политику фиксированного валютного курса как главного антиинфляционного якоря, поддержанного стабилизационным фондом, созданным международными финансовыми организациями и государствами развитых стран (по образцу Польши в 1990 г.). Согласно этой концепции, надежно зафиксированный валютный курс должен быстро снизить инфляционные ожидания и повысить спрос на национальную валюту, расширяя, тем самым, поле маневра в области денежной и фискальной политики. Умеренный фискальный дефицит должен финансироваться иностранной финансовой помощью и выпуском казначейских обязательств.

      Антиинфляционные  программы в тех странах СНГ, где они окончились успехом, пошли  фактически по сценарию, предложенному  Джеффри Саксом. Почти везде ключевую роль сыграла фактическая стабилизация валютного курса (хотя часто курс был формально плавающим), а также резкое ограничение эмиссионного финансирования бюджетного дефицита и квазибюджетных операций центральных банков. Однако сам бюджетный дефицит остался значительным - как правило около 5% ВВП и выше. Его финансирование осуществляется прежде всего за счет иностранной помощи и выпуска государственных ценных бумаг.

      Международная помощь в виде грантов и льготных кредитов (прежде всего МВФ и Всемирного банка) сыграла существенную роль. Россия, использовала внешнее финансирование, однако в большинстве случаев это были кредиты, полученные на более или менее нормальных рыночных условиях. Россия сильно развила внутреннее заимствование путем выпуска разного типа казначейских обязательств и государственных облигаций. Ситуация на международных финансовых рынках в 1996 г. и первой половине 1997 г., т.е. наличие свободного капитала и готовность инвесторов вкладывать его в так называемые новые рыночные экономики (emerging markets) способствовала развитию этого относительно дешевого и легкодоступного источника финансирования бюджетного дефицита (особенно привлекательного в условиях стабильности валютного курса).

      Однако  широкомасштабное внутреннее и внешнее  заимствование позволяет решить фискальные вопросы и обеспечить макроэкономическую стабильность лишь только на короткий срок. Нарастающий объем госдолга (особенно в условиях продолжающегося падения официально регистрируемого ВВП) очень быстро усугубляет бремя текущих процентных  
 

платежей  и может легко привести к кризису  ликвидности государственных финансов.

      Не  очень оптимистически выглядит ситуация в России, поскольку на значительный долг, унаследованный от СССР, накладываются  быстро растущие новые обязательства.

Серия финансовых кризисов в новых рыночных экономиках в 1997 году, и растущая по этой причине нестабильность международных финансовых рынков резко ограничили возможности относительно дешевого внешнего финансирования.

      Фактическая картина сбалансирования государственных  финансов в России выглядит обычно намного хуже, чем это можно  заключить из официальных бюджетных данных. Это происходит потому, что кассовый дефицит бюджета не отражает фактической сбалансированности государственных финансов, а официально зарегистрированный госдолг - всех фактических и потенциальных обязательств государства.

      Бюджеты всех уровней, внебюджетные фонды (например, пенсионные фонды) и бюджетные организации  регулярно задерживают выплату  своих обязательств работникам, пенсионерам, поставщикам, и т. п. В 1995-1997 гг. средняя  накопленная задолженность по зарплате в России достигала временами уровня 5-6 месяцев. Регулярные неплатежи касаются и поставок энергии бюджетным организациям, что нарушает работу предприятий ТЭК.

      Механизм  возникновения бюджетных неплатежей очень прост: у его основ лежит  нереалистическое бюджетное планирование, т. е. переоценка возможного уровня реального ВВП и реальных доходов. На практике недоимка запланированных доходов означает необходимость регулярного секвестирования расходов, что напрямую ведет к росту неплатежей, полному хаосу в управлении бюджетной сферой, падению финансовой, в том числе налоговой, дисциплины и подрыву авторитета государственных институтов. Если с самого начала переоценку бюджетных доходов можно было считать технической ошибкой процесса прогнозирования, вызванной высокими и не до конца определенными темпами инфляции, неизвестными темпами падения ВВП и т. п., то очень быстро она стала сознательным, регулярно повторяемым шагом, имеющим в своей основе нежелание парламентов (а часто и правительств) брать на себя ответственность за политически непопулярное снижение расходов. В результате всю ответственность за механическое сокращение расходов в виде секвестирования вынуждено взять на себя министерство финансов или входящее в его состав казначейство.

      В России уровень перераспределения ВВП через бюджет находится на значительно более низком уровне, чем в странах Центральной Европы, и при этом регулярно снижается. Однако вряд ли можно сказать, что эта тенденция - результат сознательного политического выбора. Скорее всего, он определяется спонтанным падением уровня собираемости доходов, вызванным многочисленными недостатками налогового законодательства и  

налоговой администрации, а также других государственных  структур. Описанный выше механизм секвестирования не позволяет противостоять  низкой бюджетной и налоговой дисциплине. Высокая инфляция или гиперинфляция привела во многих странах к серьезной эрозии налоговой базы, вследствие падения общей монетизации экономики и вытеснения части деловой активности в теневую зону.

      Среди недостатков налогового законодательства, в первую очередь, надо вспомнить о многочисленных налоговых льготах, а также о неправильных принципах бухгалтерского учета (например, начисление выручки и прибыли по принципу оплаты, а не отгрузки). Серьезным препятствием в нормальной собираемости НДС, акцизов и импортных пошлин являются плохо защищенные границы. Что касается самого НДС, дополнительными техническими проблемами являются: плохо работающий механизм налогового кредита (возврата этого налога покупателям средств производства, сырья, энергии, материалов, полуфабрикатов, услуг, и т.п., включающих НДС с предыдущей фазы производства или торгового оборота), а также изначальное принятие принципа происхождения, а не назначения в налогообложении товаропотоков между странами СНГ. Это последнее решение было обосновано в 1992 году, с одной стороны, отсутствием границ и таможни между бывшими союзными республиками, а с другой стороны - политической надеждой на сохранение особого статуса экономических отношений на территории бывшего СССР.