Цели, содержание, результаты реформирования естественных монополий в современной России

- углубление правовой  регламентации взаимоотношение  между участниками естественно-монопольных  рынков, публичности цен (тарифов), введения  единых правил доступа к сети  на недискриминационной основе. [ 3]

Реформа является достаточно сложным и дорогостоящим мероприятием. Создание нескольких компаний приведет к дублированию хозяйственных функций, возрастанию издержек на управление, составление финансовой отчетности при усилении контроля над платежами потребителей и поставками электрической и тепловой энергии. Развитие отраслей естественных монополий во многом определяет экономическое развитие регионов и страны в целом.

Для эффективного функционирования экономики необходима стабильная правовая база, поддерживающее промышленное развитие, формирование здоровой конкуренции и прозрачных правил игры так, чтобы деятельность более влиятельных и крупных хозяйствующих субъектов – от монополии до различных государственных контролирующих органов – не подавляла средний бизнес, а взаимодействовала с ним и поддерживалась гражданско-правовыми отношениями и законодательством. Следует продолжить совершенствование нормативной базы регулирования деятельности монополий, в том числе на региональном и муниципальном уровнях.

4.2.  Реформирование  РЖД

В течение достаточно продолжительного периода наиболее эффективным  методом управления  предприятиями железнодорожного транспорта во всём мире считалось прямое государственное регулирование. Однако начиная с конца 1980-х гг. традиционные способы и подходы к управлению железными дорогами изменились. Именно в этот период идея приватизации государственных монопольных предприятий становится весьма востребованной. К числу основных причин пересмотра подходов к управлению железными дорогами и необходимости реформирования на тот период следует отнести не совсем эффективную деятельность государственных предприятий в сфере железнодорожного транспорта во всех европейских странах. Низкая эффективность деятельности  железнодорожных монополий проявлялась обычно в том , что их финансовое положение постоянно ухудшалось, несмотря  на значительные средства, выделяемые государством. Однако нам трудно ответить, в какой форме следует организовывать деятельность в сфере железнодорожных перевозок: в форме монополии, находящейся в государственной собственности, или же в виде контролирующих частных компаний.

Кроме того не следует  забывать о том, что государственные железные монополии берут на себя расходы, связанные с осуществлением менее выгодных, а иногда даже нерентабельных пассажирских перевозок. Так, согласно официальным данным, по состоянию на конец 2008 года  государственные субсидии, выделяемые  на компенсирование  убытков  от пассажирских  перевозок  ОАО «Российские железные дороги»,  составили  порядка 20,5 млрд. руб. Речь идёт о предоставлении льгот пенсионерам, студентам, инвалидам, а также об обслуживании  транспортных потребностей пенитенциарной системы в армии. Именно в  силу  низкой  рентабельности такого рода перевозок частные  железнодорожные компании изначально  стремятся избежать обслуживания вышеуказанных секторов и стараются занять только те сегменты рынка, которые в перспективе  будут приносить им высокие доходы. 

Так, для преобразования железных дорог  в конкурирующие частные предприятия государственными органами были сформулированы  и реализованы  следующие меры:

1).реструктуризация долговых  обязательств для финансового  оздоровления  железнодорожных монополий;

2).разделение и организационное  обособление в рамках железнодорожного  комплекса двух секторов- инфраструктуры  и эксплуатации, а также предоставление возможности выхода на рынок частным компаниям;

3).внедрение системы самоокупаемости (целью являлось не получение  прибыли, а достижение безубыточности).

С помощью подобных мероприятий многие реформируемые железные дороги смогли добиться ощутимых результатов.

Реформа ж/д транспорта началась с передачи функций хозяйственного управления от бывшего министерства путей сообщения образованному осенью 2003 г. ОАО “Российские железные дороги”(РЖД). Единственным его акционером является Российская Федерация. Будучи государственной корпорацией, РЖД обязано работать также и в убыточных сегментов транспортного рынка. Вместе с тем доступ в высокодоходные сегменты должен быть равным и недискриминационным как для государственного, так и для частного капитала. Пока же РЖД действует во многих сегментах транспортного рынка в условиях жесткой конкуренции, занимая далеко не самые выгодные позиции. [8]

При выработке модели реформирования отрасли стояла задача создать такую функциональную структуру и механизмы управления, чтобы внедрение конкуренции между хозяйствующими субъектами не приводило к разрыву действующих технологических и экономических связей в транспортной “цепочке” и не порождало новых, более мелких монополистов. К тому же на ж/д транспорте особенно высоки барьеры первоначального накопления капитала, необходимого для вхождения в состав новых звеньев транспортопроводящей сети и обслуживающей ее специализированной инфраструктуры.

На всех этапах создания и функционирования РЖД роль государства в обеспечении сохранности и увеличении активов, а так же в эффективном управлении рисками, неизбежно возникающими в процессе реформирования, останется ведущей. В новой корпоративной структуре должны рационально сочетаться рыночные механизмы саморегулирования и государственного контроля, для чего необходимо принятие соответствующих законодательных мер. Наконец, трансформацию такой сложной системы, как ж/д транспорт, нужно осуществлять постепенно и поэтапно при обеспечении стабильности, надежности и безопасности функционирования железных дорог.

Сценарий реформирования ж/д отрасли включает три этапа преобразований в период с 2001 по 2011 г. В результате в собственности РЖД осталась монопольная инфраструктура ж/д транспорта, принадлежащая региональным железным дорогам(РЖД владеет 100% акций дочерних компаний), а также основная часть локомотивного парка. Оставшаяся в собственности РЖД половина грузового вагонного парка поступает в распоряжение дочерней акционерной компании, занимающейся лизингом и эксплуатацией подвижного состава, а также выполнением грузовых и пассажирских перевозок для государственных нужд. После 2011 г. в конкурентном секторе будет эксплуатироваться уже до 80-90% вагонного парка. Тогда в соответствии с принятой концепцией станут решаться более конкретные проблемы. К их числу относятся: рационализация соотношения государственной и частной форм собственности, в том числе на вагонный парк; определение масштабов конкуренции в сфере грузовых и дальних пассажирских перевозок; и др.

В ходе реформирования ж/д транспорта возникло несколько крупных проблем, без решения которых желаемый эффект от реформ получить не удастся.

Проблема создания и корпоративного статуса дочерних компаний. По плану реформы до конца 2006 г. из состава РЖД были выделены дочерние АО, работающие в конкурентном секторе. На практике выяснилось, что подобная реорганизация ОАО была связана с труднопреодолимыми препятствиями. Выделение дочерних компаний из состава естественной монополии как госхолдинга  происходило только на основе специального закона, принимаемой Государственной думой РФ, что неизбежно  превратилось в длительный, сложный конфликтный процесс неопределенным результатом. Сохранение же дочерних компаний в составе госкорпорации и организация их деятельности на принципах внутрикорпоративной конкуренции означали бы создание сверхмонополии и свели бы на нет весь замысел реформы.

Выделение из состава естественной монополии сегмента пассажирских перевозок.

С начала 2005 г. шёл раздел и передача имущества от РЖД Федеральной пассажирской компании (ФПК), которая стала отдельным акционерным обществом (в 2007 г.), 100% акций которого будут принадлежать государству. Здесь возникает проблема оплаты ФПК за пользование инфраструктурой РЖД. Более того, в любом случае появились два ее оператора – РЖД и ФПК, что противоречит одному из основных принципов реформы железнодорожного транспорта как естественной монополии. Конечно, РЖК выгодно избавится от убыточного бизнеса пассажирских перевозок, оставив себе только прибыльные грузовые, тем самым, повышая свою привлекательность для кредиторов и инвесторов. [7]

Проблема регулирования тарифов.

За время самостоятельной хозяйственной деятельности на рынке у РЖД как коммерческой компании сформировались определенные интересы, требующие более сложных подходов, чем прямое установление гостарифов на основную деятельность монополии. РЖД стремится к частичной либерализации тарифной политики и получению права самостоятельно изменять ставки тарифов (в сторону как повышения, так и понижения) в целях поддержания конкурентоспособности. Пока в условиях конкуренции с частными перевозчиками РЖД из-за жесткости тарифов несет потери.

Пытаясь найти выход из сложившегося положения, РЖД разработало «Методику обоснования решений о прекращении регулирования тарифов на перевозки грузов, багажа и грузобагажа. В ней предлагалось разрешить снижать тарифы либо, напротив, устанавливать надбавки в диапазоне от -30 до +20% по решению самого ОАО. При необходимости более масштабных изменений оно должно получить согласие регулирующих органов. Оперативного решения этих вопросов и Федеральной службе по тарифам пока не предвидится.

Реформирование  железнодорожного транспорта должно проходить  с учётом прежде всего необходимости комплексного развития рассматриваемой отрасли. Это означает, что государству  с помощью различных методов регулирования следует стимулировать не столько исключительно использование инфраструктуры, сколько её восстановление и развитие. Помимо этого, сегодняшняя ситуация существенно осложняется влиянием мирового финансово- экономического кризиса, затронувшего  многие сферы  общественной жизни. В этой связи выработка альтернативных моделей  управления и развития железнодорожной отрасли является одной из приоритетных задач. Поэтому государству следует  оказывать поддержку  предприятиям естественно-монопольного сектора для стабильного функционирования, как самих монополий, так и смежных с ними отраслей экономики.

Основной целью реформирования железнодорожного транспорта должна быть, прежде всего, эффективность функционирования отрасли как целостной инфраструктурной  системы, и применительно к этой цели необходимо просчитать  целесообразность применения тех или иных моделей в этой области, будь то конкуренция или государственное управление. Необходимо оценить потенциальные риски дальнейших мероприятий по реализации конечного этапа программы реформирования и при необходимости поправить программу.

4.3. Реформирование ОАО «Газпром»

Реформирование газовой отрасли также предполагало выделение естественно монопольной (Транспортировка и распределение газа) и потенциально конкурентной (газодобыча и газоснабжение) сфер с их последующим организационным обособлением. Однако специфика газовой отрасли обуславливает особенности ее реформирования по сравнению с другими естественными монополиями и прежде всего электроэнергетикой.

Во-первых, газ можно накапливать, а потому необходимо обеспечить доступ сторонним производителям к его хранилищам. Во-вторых, структура издержек в газовой отрасли сложнее, а их уровень намного выше, чем, например, в электроэнергетике. Потребность в крупных инвестициях в газодобычу определяет нежелание рисковать в условиях либерализованных оптовых рынков и вынуждает формировать стратегию сбыта на базе долгосрочных контрактов. В результате оценки потенциальных выгод от либерализации в газовой отрасли не так однозначны, как, скажем в электроэнергетике.

В рамках ОАО «Газпром» продолжается работа по всей технологической “цепочки” (стадии разведки, добычи, магистрального транспорта и частично распределения природного газа). Программы реструктуризации “Газпрома” как раз и преследовали цель повышения эффективности системы управления единой корпорацией и существенного улучшения финансовой маркетинговой деятельности, адаптированной к условиям рыночной экономики. В целом реструктуризация больше напоминала реакцию корпорации на общее ухудшение внешней экономической среды при сохранении в основном сложившейся производственно-технологической системы, чем корректировку естественно монопольного положения. Линия на использование возможностей преимуществ единой компании остается для “Газпрома” доминирующей. Более того, его руководство и акционеры занимают весьма осторожную позицию, резко противясь любым предложениям о раздроблении компании. В отличие от электроэнергетики для реформирования газовой отрасли первостепенное значение приобретает не столько создание конкурентной среды, сколько достижение необходимой финансово-экономической прозрачности в деятельности газового монополиста.

Реализуемая в настоящее время стратегия реформирования ОАО “Газпром” характеризуется определенной спецификой. Прежде всего, речь идет о политике консолидации значительных по масштабам энергетических и нефтяных активов. В 2004-2005 гг. “Газпром” активизировал скупку акций РАО “ЕЭС России” и его дочерних структур, и теперь ему принадлежат 10.5% акций энергохолдинга. Видимая цель – существенное увеличение размера пакета газового монополиста в капитале энергетически компаний. В этом случае в ходе предстоящего обмена оптовых генерирующих компаний (ОГК0 на акции РАО ЕЭС “Газпром”, по мнению экспертов, сможет реально претендовать по крайней мере на две тепловые ОГК. Возможность поставлять на входящие в ОГК электростанции газ по ценам ниже рыночных обеспечит ему лидирующее положение на энергетическом рынке. Стратегия развития “Газпрома” на период до 2010 г. предусматривала его превращение в крупнейшую газоэнергетическую компанию. [9]

Возникают вполне оправданные опасения по поводу возможных последствий указанных процессов для российской экономики. Во-первых, помимо электроэнергетики в стратегии “Газпрома” в качестве отраслей, представляющих интерес для компании, упоминаются еще и металлургия, химия, нефтехимия, производство удобрений и стройматериалов. Логично предположить, что со временем газовый монополист попытается принять участие в переделе активов и в этих отраслях. Какой “монстр” в результате может получиться – трудно даже представить. Во-вторых, вхождение ставшего в 2005г. [6] Государственным “Газпрома” в формирующийся электроэнергетический рынок в условиях, когда и крупнейшая ОГК – гидроэнергетическая – также была сохранена в госсобственности, серьезно подорвала позиции частных генерирующих компаний. В-третьих, наблюдался рост выручки “Газпрома” за счет использования схемы давальческого сырья. Наконец, в-четвертых, все указанные преимущества специфического рыночного позиционирования “Газпрома” имеют смысл только в том случае, если газовый монополист сохранится в сегодняшнем нерасчлененном виде, поэтому, следует ожидать, что его реформирование, предусматривающее организационное выделение естественно монопольной составляющей (то есть “трубы”), скорее всего будет отложено на долее отдаленный срок (по меньшей мере за пределы 2013 г.).

Второй специфический элемент стратегии развития “Газпрома” – возможное превращение газового монополиста в крупнейшею нефтегазовую компанию. Еще до приобретения “Сибнефти” у “Газпрома” был весьма существенный по объемам собственный нефтяной бизнес. Теперь же компания становится важным участником нефтяного рынка. Принятые в конце 2005 г.решения о либерализации рынка акций газового монополиста еще больше укрепяли его позиции.