На основе сравнения содержания  норм отдельных постановлений  Правительства Российской Федерации,  устанавливающих компетенцию Федерального  агентства по управлению федеральным  имуществом и норм Устава Российского  фонда федерального имущества,  утвержденного ранее, можно сделать вывод о том, что в рамках проведения административной реформы полномочия Российского фонда федерального имущества по приватизации федеральной собственности были значительно сужены, а статус Российского фонда федерального имущества понижен. Так, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом организует оценку приватизируемого имущества, определяет условия договоров об оценке приватизируемого имущества, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом от имени Российской Федерации управляет федеральной собственностью, в том числе акциями (долями) в уставных капиталах акционерных обществ до их приватизации, хотя ранее управление переданными в Российский фонд федерального имущества для продажи пакетами акций осуществлялось самим Российским фондом федерального имущества5.         

       Таким образом, имеется тенденция  сужения полномочий Российского  фонда федерального имущества  в сфере приватизации федерального имущества и расширения компетенции Федерального агентства по управлению федеральным имуществом за счет наделения Федерального агентства по управлению федеральным имуществом функциями по предпродажной подготовке объектов приватизации.  
 

     Глава 2. Становление  и развитие российской модели приватизации

2.2 Приватизация в России: периодизация и этапы

     Непосредственные  предпосылки  трансформации отношений  собственности в СССР формировались  в период перестройки (1985-1991 гг.) в  ходе реформирования советской экономической  системы  в рамках модели «рыночного социализма». Ей предшествовали попытки частичных реформ, предпринятых правительством страны в 1960-1970 - е гг., с целью совершенствования социалистического хозяйственного механизма. Еще с начала 1960-х гг. проблемы повышения эффективности общественного производства, как неотложные практические задачи, стоящие перед страной, обсуждались в партийных и правительственных документах,  научной экономической литературе. В результате была разработана концепция хозяйственного расчета, ставшая базовым элементом реформирования экономики указанного периода, стали применяться более гибкие методы управления народным хозяйством, внедряться современные формы материального стимулирования и т.д. Однако приостановить падение темпов экономического роста не удалось, оно перешло в стагнацию экономики, что требовало более решительных и действенных мер по оздоровлению экономики. Если первоначальное реформирование  промышленных предприятий предполагалось в рамках государственной собственности, то со второй половины 1980-х гг.  при разработке  правительственных мер по оздоровлению экономики одним из основных направлений становилось разгосударствление собственности.

     Разгосударствление  собственности в РСФСР, начатое  еще в середине 1980-х годов (в  рамках СССР) с принятия соответствующих  законодательных актов, к  1992 г. прошло через определенные этапы, причем все большее значение в этом процессе стала  приобретать приватизация.

       Первый этап (1986-1988 гг.) характеризовался  легализацией частного сектора  в институциональных рамках социалистической  модели. Этому процессу способствовало формирование правовой среды: были приняты законы "Об индивидуальной (частной) деятельности" 1986г., "О государственном предприятии"  1987 г., "О кооперации в СССР"  1988 г.

     Частные предприятия возникали в основном в сфере торгово-посреднической деятельности и во внешнеторговых операциях (после отмены государственной монополии на внешнюю торговлю). Причем, поскольку цены государственных предприятий фиксировались, а частных – нет, складывалась ситуация двойных цен. «Ценовая вилка» позволяла быстро и без затрат получать прибыль и поощряла спекуляцию, что ухудшало ситуацию на потребительском рынке.

     Согласно  законодательным актам, принятым в 1986-1988 гг., приватизация госпредприятий   как форма разгосударствления не предполагалась. Реформы были направлены на повышение самостоятельности предприятий (им предоставлялось право брать в аренду часть фондов предприятий). В стране происходило становление двухсекторной модели экономики. Наряду с предприятиями государственного сектора появились предприятия кооперативные, арендные, немногочисленные индивидуально-частные. Само разгосударствление рассматривалось как процесс освобождения государства от функций прямого  хозяйственного управления, поскольку закон "О государственном предприятии" предполагал самостоятельность руководителей в решении многих вопросов (производственных, финансовых, связанных с реализацией продукции). Вследствие этого на низовом уровне  –  на уровне предприятий - произошло резкое ослабление государственного контроля. Органы, способные осуществлять регулирование деятельности вновь возникающих структурных  подразделений государственных предприятий,  получивших относительную свободу, не  были созданы. Управляющие ряда госпредприятий (или их родственники, доверенные лица), как правило, организовывали посреднические фирмы, что давало возможность осуществлять скрытую приватизацию части имущества (или финансовых доходов). Таким путем возникали крупные капиталы,  направлявшиеся в  инвестирование   теневой экономики и за рубеж. Проведение подобных операций, поддерживаемых госчиновниками, представителями партийной  номенклатуры, приводило к созданию псевдохолдингов в виде союзов, концернов, ассоциаций и т.д. (которые в действительности помогали растаскивать госимущество). Сокращение государством своих контрольно-управленческих функций способствовало проведению  скрытой приватизации.

     Второй  этап (1989-1990 гг.) отличался официальным  признанием необходимости разгосударствления (в т.ч. приватизации предприятий). Начало этому этапу было положено утверждением II Съездом народных депутатов СССР  (декабрь 1989 г.) программы реформ в хозяйственной сфере. Она разрабатывалась на основе рекомендаций Государственной комиссии по экономической реформе Совета Министров СССР, под руководством известного ученого-экономиста Л. Абалкина, занимавшего в то время пост заместителя премьер-министра. На ее рассмотрение было представлено три варианта проведения экономической реформы: эволюционный, радикальный ("шоковая терапия") и радикально-умеренный. Решение комиссии было принято в пользу радикально-умеренного варианта преобразований. Согласно принятой программе предполагалось введение разных форм собственности, их равноправие, поощрение между ними конкурентных отношений. Запуску в действие нового хозяйственного механизма должен был предшествовать подготовительный этап (1990-1992 гг.). Только в следующий период (1993-1995 гг.) предполагалось приступить к масштабным преобразованиям форм собственности.

     Однако  приватизация уже с конца 1980- х  гг. довольно быстрыми темпами осуществлялась "снизу", децентрализовано, путем установления определенных правил. Академик П. Бунич обосновал модель аренды с правом выкупа. Она  предполагала реорганизацию  после выкупа арендованного имущества предприятия в корпоративную форму собственности (чаще всего в закрытые акционерные общества) с распределением долей или акций между работниками. Развитие арендных отношений активизировалось благодаря Указу Президиума Верховного Совета СССР "Об аренде и арендных отношениях в СССР"  (1989 г.).  На условиях аренды в отраслях промышленности на начало 1991 г. в РСФСР работало уже 1607 предприятий. Объем произведенной на них продукции (работ, услуг) за один год увеличился на 3,7%.Наряду с развитием арендных отношений быстрыми темпами возрастало количество кооперативов. В РСФСР за период 1988 -  1991 гг. их число увеличилось в три раза. Причем, кооперативная форма собственности распространялась и в производственно-технической сфере.  Прибыль от реализации продукции в кооперативах подобного рода за указанный период возросла с 9,7% до 41,6%, количество работающих увеличилось в 13,7 раза. Кроме того, большое распространение получили кооперативы при государственных предприятиях.

     Третий  этап  (1991г.- июль 1992 г.) явился непосредственной подготовкой процесса массовой приватизации. В 1991 г. правительство РСФСР представило первую программу  приватизации, был принят ряд законов, благодаря которым приватизация обретала  централизованный характер, появилось правовое поле для осуществления ее основных вариантов. В целях организации продажи предприятий был создан Российский фонд федерального имущества. Задачи создания теоретических схем приватизации,  нормативной базы и конкретных программ, контроля за ходом приватизации и  т.д. были возложены на вновь организованный Государственный комитет по управлению государственным имуществом РСФСР. Таким образом, стратегия и тактика приватизации разрабатывались задолго до радикальных экономических реформ.

     С начала 1990–х гг. формировались как  концептуально, так и на практике различные варианты развития приватизационных реформ. На страницах печати, в научных и правительственных кругах проходили оживленные дискуссии, посвященные проблемам трансформации форм собственности. Особой остротой отличалось обсуждение вопросов об объектах, формах (платная или бесплатная) приватизации, темпах ее проведения.  В ходе дискуссий компромисс не был достигнут, по поводу путей решения указанных проблем сложились три основные альтернативные позиции.

     Сторонники  первой предлагали сочетать возмездные и безвозмездные  формы приватизации. При этом безвозмездная основа предполагалась только для членов трудового коллектива в виде определенных льгот при приватизации. Следовательно, приоритет отдавался платной основе. Эта позиция нашла отражение в законе СССР «Об основных направлениях  разгосударствления и приватизации  предприятий».

     Вторая  позиция состояла в предпочтении бесплатных методов приватизации (ваучерная  модель с именными приватизационными  чеками для всего населения) при  допущении в ряде случаев платных методов, что стало  основой закона РСФСР «О приватизации государственных и    муниципальных предприятий». В законе РСФСР «О личных приватизационных чеках и счетах» предусматривалась возможность введения именных  приватизационных счетов (чеках).

     Третья  позиция отличалась отрицанием платных  форм приватизации, что было отражено в новой программе КПСС. Однако партия не предложила конкретных механизмов для осуществления своей концепции.

     Еще одной альтернативой стала приватизация «по Пияшевой» в Москве  по методу ускоренной передачи имущества торговых предприятий членам трудового коллектива за небольшую символическую плату. Активным противником этого варианта был А. Чубайс и его единомышленники, считавшие, что при организации приватизации необходимо ориентироваться на частного собственника. Различие позиций Л. Пияшевой и А.Чубайса, занимавших в тот период довольно высокие посты во властных структурах, противоборство их команд явились одним из первых проявлений столкновения интересов различных групп новой партийно-чиновничьей элиты в ходе раздела госсобственности.

     Разногласия подобного рода после  событий  августа 1991 г., распада СССР, устранения КПСС вылились в открытое противостояние парламента с одной стороны, президента  и правительства - с другой. Политическая составляющая радикальной экономической реформы инициированной первым российским правительством, сформированным в ноябре 1991г. при поддержке президента, состояла в ликвидации социалистической системы, что диктовало необходимость ускоренной приватизации государственной собственности. Она рассматривалась новым правительством как средство укрепления собственного политического положения, формирования коалиции для поддержки выбранного экономического курса. Вопросы собственности становились мощным аргументом в формировании союзов  между представителями властных структур и влиятельными группами экономических интересов. Технологию «обмена собственности на власть», применение которой обеспечивало политическую поддержку со стороны региональных лидеров и директоров предприятий, обосновал главный идеолог радикальной реформы (Е.Гайдар), ставя цель возможно быстрого прохождения «точки возврата».

2.2 Практика  проведения приватизации  в России

     Указ  Президента  «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» (декабрь 1991 г.) утвердил "Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий РФ на 1992 г." Вышедший в январе 1992 г. одноименный Указ одобрил ряд документов, которые способствовали созданию конкретного механизма приватизации. Однако "Основные положения …" не получили поддержки подавляющей части народных депутатов Верховного Совета. На шестом Съезде Советов (апрель 1992 г.) деятельность правительства в реформировании экономики    была признана неудовлетворительной. Депутатам была представлена альтернативная программа экономических преобразований (разработанная под руководством Р. Хасбулатова), содержавшая  ряд антикризисных мер, направленных на усиление государственного контроля над экономикой, а также предлагавшая отказ от форсирования приватизации. Таким образом, исполнительная власть оказалась в сложнейшей ситуации, оставшись без поддержки парламента и  большей части населения страны. В период Съезда проводился опрос 1200 граждан в 12 регионах России по репрезентативной выборке, проиллюстрировавший в целом негативное отношение населения к реформам. В этих условиях правительство приняло сугубо политическое решение о необходимости форсирования приватизации.

     Разногласия законодательной и исполнительной ветвей власти по поводу методов и форм трансформации собственности на постсоветском пространстве   - базовом процессе экономической модернизации – обусловили принятие основных документов по приватизации в форме Указов Президента, а не законодательных актов, что предопределило юридические нарушения в ходе приватизации. Указ Президента "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий" (декабрь 1991 г.) противоречил ранее принятому российскому закону "О приватизации государственных  и муниципальных предприятий", в котором, говорилось, что каждый этап приватизации должен утверждаться парламентом. Не состыковывался с этим актом и принятый в январе 1992 Указ Президента с аналогичным названием, утвердивший ряд документов, фактически запустивших механизм массовой приватизации и урегулировавших основные процедурные вопросы приватизационных мероприятий.

     Во  второй половине 1992 г. в условиях противостояния во властных структурах и опасности  децентрализации в управлении экономикой правительством был избран ваучерный  вариант приватизации. В процессе его осуществления прослеживались два периода, которые определялись  характером противостояния между ветвями власти.