В связи со сложностью и многогранностью проблем, связанных  с охраной окружающей среды, требуется  перейти от узковедомственной (отраслевой) охраны среды к вневедомственной, комплексной, что должно повлечь изменение структуры отраслевого управления народным хозяйством [80, 37]. На декабрьском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС подчеркивалось, что в сфере охраны природы, пожалуй, "как ни в какой другой сфере, нетерпим ведомственный подход. Он резко снижает эффективность использования капитальных вложений, препятствует проведению единой политики в осуществлении природоохранных мероприятий, порождает безответственность за экологические последствия принимаемых решений, ведет к мнимой экономии, которая в конечном счете оборачивается большими потерями. Словом, нужно подходить к этой проблеме комплексно, с общегосударственных позиций, решительно улучшить всю систему управления и контроля за состоянием окружающей среды" [17, 17], Кроме того, следует разделить контрольно-надзорные и хозяйственно-эксплуатационные функции.

Контроль за использованием природных ресурсов и сохранением требуемых качеств окружающей среды посилен лишь для специального централизованного вневедомственного органа, обладающего широкими полномочиями. Вопросы о структуре, компетенции и необходимости его создания неоднократно обсуждались в научной литературе по проблемам природопользования [64, 213, 214; 52].

Во Львовском отделении Института экономики АН УССР разработаны предложения по совершенствованию структуры управления природоохранной деятельностью [44, 17-23; 102, 128-152]. В сфере управления охраной окружающей среды выделяются четыре уровня: локальный, областной, республиканский, союзный. На каждом из них реализуются определенные функции, причем необходимость в них различна на разных уровнях. Поэтому основная задача состоит в рациональном распределении функций между уровнями управления таким образом, чтобы образованная структура охватила все функции. Тем самым будут созданы предпосылки для эффективного управления.

Структура управления охраной природы на областном  и региональном уровнях претерпевает определенные изменения. Так, целесообразно  областные инспекции по охране природы  преобразовать в областные управления (тем самым подчеркивается не только их контролирующая, но в целом управленческая функция) и передать им многочисленные контрольно-регулирующие функции и  штаты ведомственных органов. Например, во Львовской области существует бассейновое управление по регулированию и использованию вод Минводхоза УССР, региональная инспекция по работе газоочистных и пылеулавливающих установок Минхиммаша, инспекция по охране-атмосферного воздуха Госкомгидромета СССР, рыбинспекция Укр. рыбвода, инспекция лесов Минлесхоза, отдел охраны малых рек облводхоза, инспекция по охране природы Госкомприроды УССР и др.

При концентрации функций, выполняемых перечисленными инспекциями, в рамках вневедомственного  органа управления по охране природы  целесообразно создать в нем  следующие отделы: охраны атмосферного воздуха, вод и рыбных запасов, земель и недр, растительного, животного  мира и заповедных объектов, планово-экономический, группу экспертизы проектов, информации и лабораторию качества воды и воздуха [102, 129]. Состав такого органа управления во Львовской области насчитывал бы около 60 чел. и еще 50 чел. были бы необходимы для обеспечения работы 20 районных инспекций. В существующих разрозненных отделах, управлениях и инспекциях по охране различных компонентов природной среды насчитывается 117 чел.

Таким образом, при двойном подчинении управлений по охране природы облисполкомам, располагающим  исполнительной властью в пределах административного района, и государственным  централизованным органам по охране природы в областях могут быть созданы более полномочные органы по управлению охраной природной  среды, чем те многочисленные и маломощные инспекции, которые имеются сейчас. Некоторые ведомственные службы (облсанэпидемстанция, гидрометбюро) в силу их специфического предназначения нельзя подчинить областным управлениям. Поэтому следует конкретизировать перечень выполняемых ими функций.

Ряд экологических  проблем, возникающих в бассейнах  крупных рек, горных экосистемах, больших  шквальных комплексах, лесных и других экосистемах, обусловлены природно-хозяйственными различиями разных территорий и не могут быть решены силами локальных  областных, а иногда и республиканских  органов управления природоохранной  деятельностью. В данном случае межобластная или межреспубликанская координация  в зависимости от остроты и  сложности проблемы и масштабов  региона может осуществляться в  различных формах.

Одним из вариантов  решения проблемы координации природоохранной  деятельности в регионах может рассматриваться  создание межотраслевого территориального комплекса охраны природы, работа которого регламентируется целевой комплексной  программой [45, 22]. Устойчивая взаимосвязь  деятельности входящих в территориальный  комплекс предприятий и организаций  обеспечивается программой, направленной на обеспечение нормальных экологических  условий в регионе.

Карпатский регион УССР представляет собой единую экосистему и охватывает по административному  делению территорию Львовской, Закарпатской, Ивано-Франковском и Черновицкой  областей УССР. Водные ресурсы горных районов Карпат, на которые приходится всего 6 % территории УССР, составляют 30 % всех водных ресурсов республики. Особую ценность представляют леса региона, в  которых сосредоточено 42 % общего запаса спелого леса в УССР. На данной территории имеется свыше 800 источников целебных минеральных вод. При хозяйственном  освоении региона и прилегающих  к нему территорий не всегда учитывают  особую ранимость горных экосистем, что приводит к нарушению их динамического  равновесия и обусловливает катастрофические паводки, оползни, ветровалы, лавины и  сели.

Разработанная комплексная программа рационального  природопользования в Карпатском регионе  УССР направлена на стабилизацию и  улучшение состояния окружающей среды и более рациональное с  народнохозяйственной точки зрения использование природных ресурсов. Механизм управления программой обеспечивает взаимодействие 25 академических и  отраслевых институтов, 12 вузов и  около 500 производственных предприятий  и организаций. При наличии в  регионе рекреационных территорий с режимом особого природопользования контроль состояния окружающей среды  осуществляется службами регионального  управления и местными инспекциями  охраны природы. На этих территориях  должны быть установлены более жесткие  нормативы и ограничения хозяйственной  деятельности, что обусловливает  повышенные капитальные вложения в  природоохранную деятельность.

Важную  роль в регулировании  деятельности природоохранных  органов должны сыграть  экономические методы управления. Их использование, с одной стороны, позволяет ограничить применение административных методов, которые не всегда эффективны, с другой - обеспечивает заинтересованность предприятий в проведении природоохранных мероприятий и более рациональном использовании природных ресурсов.

Стремление к  экономии капитальных вложений на стадиях  проектирования и функционирования производственных объектов является одной  из причин деградации природной среды. "Новый проект или технология признаются заведомо эффективными и лучшими по сравнению с базовыми, если они позволяют увеличить выпуск продукции с оптимальными приведенными затратами. Удельные же расходы природных ресурсов на производство и воздействие технологии на окружающую природную среду в большинстве случаев не учитываются" [79, 13]. В настоящее время при технико-экономическом обосновании строительства того или иного предприятия проводятся расчеты лишь некоторых побочных затрат, связанных, например, с компенсацией потерь сельского хозяйства от изъятия земель под объект или лесного хозяйства от вырубки леса. Но затраты на ликвидацию отдаленных последствий загрязнения воды, воздуха и почв не учитываются. Практически капитальные вложения в предотвращение ущербов означают перенесение на сегодняшний день будущих затрат, но сегодня они по размерам значительно меньше будущих затрат на ликвидацию последствий нарушений естественной среды. Это в полной мере касается и рекреации, поскольку существующая практика определения экономической эффективности капитальных вложений в рекреационную отрасль не учитывает возможных изменений в природно-территориальных комплексах.

Н.П. Федоренко  и К.Г. Гофман отмечают, что противозагрязняющая деятельность предприятий должна быть "уравнена в правах" с их главной производственной деятельностью - выпуском продукции и услуг для народного хозяйства. Они предлагают дополнить существующую систему управляющих экономических параметров (цен, платежей за используемые ресурсы и т.д.) еще одним - платой за загрязнение природной среды [136, 43]. М. Лойтер отмечает необходимость полного правового и экономического уравнивания очистных цехов предприятия с цехами основного производства, в том числе и в части материального стимулирования [83,37].

Заслуживает внимания предложение М.Я. Лемешева о формировании специального целевого фонда, где бы аккумулировались средства на воспроизводство  ресурсов окружающей среды за счет платы за использованные природные  ресурсы, штрафных санкций за превышение допустимого уровня загрязнения, отчислений от прибыли предприятий, использующих природные ресурсы [81,43].

Значение правовых норм и правил в решении проблем  охраны окружающей среды постоянно  возрастает. Законодательные акты, нормы, инструкции регулируют взаимоотношения  общества и природы. В последнее  время на государственном уровне принят ряд законодательных актов  о компонентах естественной среды, регламентирующих эти взаимоотношения. Если рациональное использование и  охрана естественных ресурсов на курортах регламентируются Положением о курортах, то вопросы обеспечения земельными, лесными, водными и другими ресурсами  туризма и отдыха нуждаются в  углубленной разработке. Так, туризм не имеет регламентного права  контроля над ресурсами, на пользование  землей для маршрутов, стоянок и  т.д.

Недостаточная эффективность правовых норм обусловлена  тем, что экономический механизм в определенной мере не соответствует этим нормам. Как отмечалось на третьей сессии Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва, необходимо создать финансово-экономические рычаги, стимулы, санкции, которые побуждали бы министерства, объединения и предприятия строго исполнять законодательство, подняли бы их ответственность и повысили заинтересованность в рациональном использовании природных богатств [104].

Ведомственная структура управления осложняет  координацию рационального использования  финансовых средств природоохранного назначения. В связи с этим хозяйственный механизм должен стимулировать наиболее эффективное использование предприятиями средств, выделяемых министерствами и ведомствами для охраны природной среды, функционирующего природоохранного оборудования, а также повысить ответственность руководителей и работников предприятий за сохранение природной среды. Это особенно касается всех предприятий и организаций, дислоцирующихся в рекреационном районе.

Вывод

Экономическая оценка естественных рекреационных ресурсов и условий показала, что они не являются даровыми благами природы. Для их разведки, добычи, эксплуатации, воспроизводства и охраны требуются соответствующие затраты. Только на благоустройство 1 га лесных угодий, рассчитанных на малую посещаемость, необходимо 80-100 руб. капитальных вложений и 20-30 руб. ежегодных эксплуатационных затрат. Для лесопарковой зоны эти затраты равны соответственно 600 - 1000 и 50-80 руб. [87,54]. Затраты на эти мероприятия несут предприятия лесного хозяйства. В то же время большинство рекреационных объектов своим существованием обязаны окружающим их лесам, которые способствуют сохранению бальнеологических и климатических условий многих курортов, поддержанию стабильности дебита целебных источников. Следовательно, часть затрат лесного хозяйства на улучшение лесонасаждений, поддержание их в надлежащем состоянии, а также убытков, вызванных снижением объемов рубок, необходимо относить на себестоимость рекреационных услуг.

Приведенный пример свидетельствует о том, что если охрана природы способствует возрастанию  объемов отдельных ресурсов, в  частности рекреационных, и качества окружающей среды, то ее взаимоотношения  с другими сферами народного  хозяйства должны, безусловно, экономически регулироваться, что при соответствующем организационном и правовом обеспечении способствовало бы сохранению природной среды и улучшению ее качества.

СПИСОК  ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Системы экологического менеджмента для практиков / С.Ю.Дайман, Т.В. Островкова, Е.А. Заика, Т.В. Сокорнова; Под ред. С.Ю. Даймана. – М.: Изд. РХТУ им. Д.И. Менеделеева, 2004. - 248с.: илл.
2. Т.В. Гусева, А.Е. Хачатуров, С.В. Макаров, Е.А. Заика, М.В. Хотулева. Добровольная экологическая деятельность. Неиспользуемые возможности / http://www.14000.ru/books/voluntary/2.html#13
3. С.В. Макаров, Т.В. Гусева. Экологический менеджмент / http://www.14000.ru/books/voluntary/
4. Белов Г.В. Экологический менеджмент: Учеб. Пособие. – М.: Логос, 2006. – 240с.
5. Трифонова Т.А., Селиванова Н.В., Ильина М.Е. Э40 Экологический менеджмент. Учеб. пособие/ Владим. гос. ун-т, Владимир, 2003. – 291 с.
6. http://buklib.net/component/option,com_jbook/task,view/Itemid,99999999/catid,244/id,10742/