Экологический кризис

Одним из эффективных экономических механизмов обеспечения экологической безопасности страны (ст. 72-д Конституции Российской Федерации) должен стать Экологический фонд Российской Федерации, основное назначение которого – финансирование природоохранных мероприятий на территории России, что будет реально только при условии, когда он станет единой системой государственного целевого бюджетного фонда денежных средств. Экологические платежи – это государственные финансовые средства.

Однако статьей 21 Закона Российской Федерации (1991 г.) "Об охране окружающей природной среды" предусмотрено  создание "единой системы внебюджетных государственных экологических  фондов". Право образовывать внебюджетные экологические фонды дает также  Закон Российской Федерации "Об основах  бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Ленинграда, органов местного самоуправления" (15 апреля 1993 года). Оба закона вступили в силу до 12 декабря 1993 года, то есть до принятия Конституции Российской Федерации, которая внесла большие  изменения в государственное  устройство России. Статья 71-ж-з Конституции  Российской Федерации относит финансовое регулирование, федеральные налоги и сборы к предмету ведения  Российской Федерации. Это означает, что образование и использование  финансового фонда является исключительной компетенцией государственных органов  власти Российской Федерации, предназначенных  для этой функции. Это значит, что  плата за ресурсы и платежи  за загрязнение в финансово-правовом смысле относятся к федеральным  сборам, которые действуют на всей территории Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации  до декабря 1993 года создавали экологические  фонды по своему усмотрению (бюджетные  и внебюджетные), хотя принятие решений  об организационной форме федеральных  финансовых сборов - не в их компетенции. Органы местного самоуправления не входят в государственную систему управления, а местные экологические фонды  уже не являются частью единой системы. Единая государственная система  экологических фондов распалась.

Возможно, конечно, создание специализированного финансового  учреждения в рамках федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации, имеющего региональные и местные  отделения. Ведь Конституция Российской Федерации позволяет ввести местные  экологические фонды в государственную  систему финансов, так как статья 132 наделяет органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых для  этого средств (бюджетных средств). Следовательно, в системе бюджетного Экологического фонда Российской Федерации  можно предусмотреть пропорциональное распределение поступивших платежей по трем уровням государственного устройства.

В 1997 году в Комитете Государственной  Думы по экологии был разработан проект федерального закона "Об Экологическом  фонде Российской Федерации", терминологически увязанный с уже действующим  Водным кодексом Российской Федерации, где экологический фонд определен  как "Федеральный целевой бюджетный  экологический фонд". Кроме того, Указом Президента Российской Федерации (№ 685 от 08.05.96) установлены основные направления налоговой реформы  в Российской Федерации, а также  меры по укреплению налоговой и платежной  дисциплины, предусмотрена консолидация в федеральном бюджете, начиная  с 1997 года, государственных внебюджетных фондов с сохранением целевой  направленности использования денежных средств. С 1997 года Экологический фонд Российской Федерации консолидирован в федеральный бюджет. Поэтому  авторы законопроекта "Об Экологическом  фонде Российской Федерации" разработали  концепцию, отвечающую налоговой реформе  и законодательству Российской Федерации.

Регулирование специфической  финансовой деятельности в действующем  законодательстве закреплено нормами  финансового, а не природоохранного права. Предложение оппонентов –  вместо указанного законопроекта расширить  содержание статьи "Экологические  фонды" в проекте закона "О  внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (базовый природоохранный  закон) является необоснованным инкорпорированием  норм финансового права в основы природоохранного законодательства. Вопросы  формирования и расходования финансового  фонда являются частным, но исключительным предметом финансового регулирования, и поэтому необходим соответствующий  Федеральный закон для полного  и точного их отражения.

С другой стороны, все правовые нормативные акты, за исключением  основ законодательства, кодексов, являются комплексными, то есть содержащими  нормы разных отраслей действующего законодательства. Поэтому, данный законопроект, являясь комплексным, в обязательном порядке содержит нормы как финансового  права, так административного и экологического законодательств. Процесс образования фонда (поступления и направления расходования средств фонда) – финансовое законодательство; компетенция природоохранных органов в связи с образованием и использованием фонда – административное законодательство; отнесение мероприятий к природоохранным, установление принципов возмещения (компенсации) ущерба – экологическое законодательство.

Концепция законопроекта  восстанавливает единство государственного финансового процесса, нарушенного  на стадии расходования финансовых средств  внедрением в функцию государственного финансирования организаций, не обладающих статусом органа государственного управления. Так, по официальной статистике (на 1 января 1997 года) Госкомэкологии России 35% территориальных экологических фондов имеют гражданско-правовой статус некоммерческой организации с образованием юридического лица.

Концепция предполагает также, что органы по охране окружающей природной  среды регулируют не только поступление  денежных средств в Экологический  фонд, но и контролируют их расходование. Таким образом, восстанавливается  единство государственного финансового  процесса и контроля за сбором и расходованием средств. Государственный орган осуществляет регулярный сбор средств, и он же осуществляет контроль за расходованием государственных финансовых средств. При этом сотрудники фонда (работники природоохранного органа) являются государственными служащими и получают зарплату из государственного бюджета, а не из средств фонда.

Концепция устраняет конституционное (ст. 34 ч. 2) нарушение в части экономической  деятельности, направленной на монополизацию  и недобросовестную конкуренцию. В  настоящее время экологические  фонды, зарегистрированные как некоммерческие учреждения, имеют возможность постоянно  использовать значительные государственные  финансовые средства, которые в обязательном порядке перечисляются в фонд, поступают на их специальные счета, приносят доходы, которые становятся собственностью фонда. Так, по отчету Федерального экологического фонда, в 1996 году его  средства возросли на 15 процентов за счет их оборота на финансовом рынке  и получения дивидендов от долевого использования государственных  средств в деятельности предприятий, функционирующих при участии фонда. Тем самым государственные финансы из общественных были переведены в частные.

Установившаяся практика допускает нецелевое использование  средств экологических фондов, действующих  как самостоятельные учреждения – юридические лица, что в марте 1997 года явилось для Генерального прокурора Российской Федерации  основанием для внесения Председателю Государственной Думы представления "О грубых нарушениях законодательства о формировании и использовании  средств государственных внебюджетных экологических фондов".

Тот факт, что по данному  представлению Генпрокуратуры Российской Федерации Председатель Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации рекомендовал Председателю Госкомэкологии России отозвать письмо председателя Комитета Государственной Думы по экологии, датированное июнем 1994 года (и оно было отозвано), свидетельствует об обоснованности представления Генпрокуратуры Российской Федерации.

Гражданско-правовой статус экологических фондов, исходя из норм Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), в настоящее время двусмыслен и непонятен: или "учреждение" (ст. 120 ГК РФ), или "фонд" (ст. 118 ГК РФ). Если "учреждение", то в соответствии со статьей 296 ГК РФ, средства, единожды переданные государством своему учреждению, должны находиться в его оперативном управлении и работать на государство, а в соответствии со статьей 298 ГК РФ средства учреждения, полученные от деятельности, приносящей доходы, становятся собственностью учреждения и поступают в его самостоятельное распоряжение. Указанные средства, таким образом, выводятся из государственной финансовой сферы и из публичных (общественных) превращаются в частные (собственные средства). С другой стороны, если экологический фонд – это "фонд", тогда его деятельность не является легитимной, так как в соответствии со статьей 118 ГК РФ "фонды" учреждаются юридическими лицами, гражданами на основе их добровольных взносов, при этом имущество, переданное "фонду", становится собственностью "фонда" и выводится из государственного оборота.

В силу статьи 124 ГК РФ, субъекты Российской Федерации, муниципальные  образования могут образовать организации  под названием "фонд", средства которых формируются только на добровольной основе, а не в результате принудительного  изъятия (в безакцентном, бесспорном порядке) у предприятий и организаций.

Существование сегодня экологических  фондов как "организа-ций" является правовым и экономическим тупиком. Получается, что государство (в лице государственного органа по охране природы), якобы, в соответствии с действующим законодательством, принудительно обязывает юридическое лицо № 1 (предприятия, учреждения) отдать часть своих доходов (платежи за загрязнение и пр.) в частную собственность другому юридическому лицу № 2 (экологическому фонду), которое затем вместо самого государства будет осуществлять государственную функцию финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды, и, кроме того, пользуясь колоссальными финансовыми средствами, заниматься предпринимательской деятельностью, зарабатывая прибыль, которая, в соответствии с действующим законодательством, становится его собственностью. Фактически, допускается осуществление предпринимательской деятельности за счет государственных финансовых средств.

Из этого следует, что  государство как бы само способствует аккумулированию финансовых ресурсов в руках отдельных юридических  лиц (негосударственных учреждений с частной формой собственности), открывает возможности для концентрации государственных средств в частных руках, для возникновения недобросовестной конкуренции, для распыления бюджетных средств.

Конституция Российской Федерации  также не предусматривает какой-либо самостоятельности для государственных  органов субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления по "формированию источников и направлений расходования средств фондов". Статья 71-з. Конституции Российской Федерации, вместе с тем, относит к ведению Российской Федерации федеральные фонды регионального развития. В соответствии с данным положением Конституции, в законопроекте "Об Экологическом фонде Российской Федерации" предусматривается создание единого государственного финансового фонда, находящегося в ведении органа государственного управления по охране окружающей природной среды.

Поступления в Экологический  фонд, как целевой государственный  фонд денежных средств, зависят только от действующего правового порядка, то есть лежат в плоскости "закон  и действующий правопорядок" –  закон и его применение. Гарантией целевого поступления и целевого использования средств бюджетного Экологического фонда Российской Федерации является только строгое и неукоснительное соблюдение Закона, который определяет действенный механизм образования и расходования средств целевого бюджетного Экологического фонда Российской Федерации, вводит бесспорный (безакцентный) порядок перечисления в него обязательных платежей, устанавливает ответственность за принятие решений по нецелевому использованию его средств, за нарушение порядка и сроков перечисления обязательных платежей.

Введение в действие федерального закона "Об Экологическом фонде  Российской Федерации" не потребует  дополнительных бюджетных ассигнований. Напротив, Закон "Об Экологическом  фонде Российской Федерации" как  целевом государственном фонде  денежных средств создает правовую основу пополнения доходной части федерального бюджета и бюджетов субъектов  Российской Федерации для формирования эффективного экономического механизма природоохранной деятельности на территории Российской Федерации с целью обеспечения устойчивого регионального развития и экологической безопасности России в целом.

Нет альтернативы выживанию

У государства всегда будут  проблемы политические, экономические, социальные, межэтнические, в той  или иной степени решаемые или нерешаемые, что будет, конечно же, определять и место страны в международном сообществе, и уровень жизни ее граждан, в который, однако, не включается качество среды обитания.

Люди привыкли не ждать  милостей от природы, считая ее бездонной  неисчерпаемой кладовой и не понимая, что планета – живой организм, здоровье которого в наши дни уже  практически необратимо подорвано  хищническим истреблением ископаемых Земли, интенсивной хозяйственной  деятельностью и накоплением  непосильного груза отходов, отравляющих  все живое. Кстати, в США на всей территории с 1975 года введен мораторий  на добычу полезных ископаемых стратегического  значения, поэтому американские интересы простираются всюду в мире. Однако планета для всех землян одна.

Экологи уже 40 лет бьют в  набат, призывая человечество остановиться от самоистребления. Вред, нанесенный среде обитания, бумерангом бьет по человеку – неотъемлемой мыслящей, а потому и опасной части Природы. Сейчас человечеству нужно научиться выживать в окружающей среде, качество которой нужно научиться улучшать и больше не экспериментировать с покорением Природы. От потребительского стереотипа поведения по отношению к Природе необходимо отказаться как от самоубийственного, нужно сознательно перевести вектор общественного и личностного мировоззрения на выживание вместе с окружающей средой обитания: улучшая ее — улучшать качество собственной жизни; обеспечить личное спасение от экологической опасности — значит, обеспечить экологическую безопасность страны. Таким образом, экологическое мировоззрение становится защитно-приспособительным механизмом выживания человека и общества в масштабах планеты, страны, региона. Поэтому образование в области экологии не может ограничиться только изучением предмета "Экология" в традиционных образовательных учреждениях (в соответствии с законодательством об образовании), оно всеохватно: все слои населения, все сферы жизни, все возрасты. Это должны понять, в особенности, лица, принимающие решения, и прежде всего, субъекты законодательной инициативы, руководители и специалисты органов исполнительной власти, чтобы регулирование этой жизненно важной сферы образования в области экологии возвести в ранг государственной политики.