Основы экологического права

В системе источников экологического права в этот период преобладали не законы, а подзаконные  акты в виде постановлений Правительства  СССР и РСФСР, ведомственных правил и инструкций.

Забота об охране природы и лучшем использовании  природных ресурсов была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972г. одной из важнейших государственных  задач. При этом мероприятия по дальнейшему  усилению охраны природы и улучшению  использования природных ресурсов поручалось разработать Правительству  СССР. Эти мероприятия впоследствии были предусмотрены не в законах, а в совместном Постановлении  ЦК КПСС и Совета Министров СССР "Об усилении охраны природы и  улучшении использования природных  ресурсов" от 29 декабря 1972г.

1 декабря 1978г.  было принято Постановление ЦК  КПСС и Совета Министров СССР - "О дополнительных мерах по  усилению охраны природы и  улучшению использования природных  ресурсов". С учетом роли, которая  отводилась планированию как  одному из главных инструментов  регулирования общественного развития, с целью его совершенствования.  Постановление предусматривало  новую форму предпланового документа  - территориальную комплексную схему  охраны природы.

7 января 1988г.  ЦК КПСС и Совет Министров  СССР приняли Постановление "О  коренной перестройке дела охраны  природы в стране".

Среди директив принятых этим Постановлением наиболее важными являются:

• консолидация государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды путем образования Государственного комитета СССР по охране природы
• совершенствование экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств;
• подготовка проекта Закона СССР "Об охране природы".
• В этом же году было принято решение о всеобщей экологической "паспортизации" предприятий промышленности и сельского хозяйства.

По причине  распада, осуществить указанные  директивы в рамках Советского Союза  не удалось. Считается, что основным общим недостатком российского  законодательства в социалистический период помимо существенных пробелов было отсутствие в нем "работающего" механизма обеспечения реализации норм.

Современный период России. На современном этапе, начало которого совпадает с началом 90-х гг., экологическое право развивается с учетом следующих факторов:

• кризисного состояния окружающей среды в стране и общественных потребностей в восстановлении благоприятной окружающей среды;
• дефектов, фрагментарности и пробельности существующего экологического законодательства;
• перехода на рыночные отношения в экономике и, как следствие, перемещения центра тяжести с государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды на рыночные инструменты решения экологических проблем;
• перспектив создания правового и социального государства;
• мирового опыта в регулировании взаимоотношений общества и природы посредством внутреннего и международного экологического права.

При этом обращает на себя внимание предлагаемое официальными лицами определение государственной  экологической политики России: "это  деятельность направленная на создание системы институтов и осуществление  мероприятий по обеспечению экологической  безопасности населения и сохранения жизнеобеспечивающих функций биосферы. Государственная экологическая  политика должна быть основана на каких-то принципах. С одной стороны, на научных  экологических принципах, а с  другой стороны, на практике государственного управления, на практике социально-экономического развития России"³.

Такое определение  государственной экологической  политики позволило некоторым депутатам  Государственной Думы назвать ее "антиэкологической", а ученым обратить внимание на нежелание российских законодателей должным образом  учитывать опыт мирового сообщества, в частности, нормы международного экологического права.

Доказательством последнего могут служить следующие  принципы, лежащие в основе формирования государственной экологической  политики России:

• принцип необходимости охраны окружающей природной среды как принцип политики;
• принцип неистощительного использования и восстановления природных ресурсов;
• принцип предосторожности, из которого вытекает обязательность экологической экспертизы;
• принцип сохранения биологического разнообразия;
• принцип независимости государственного контроля за природопользованием;
• принцип воспитания экологического мировоззрения.

Не вдаваясь в содержание каждого из этих принципов и их достаточность, отметим их очевидное расхождение с теми специальными принципами, которые существуют в международном экологическом праве⁴.

6. Экологические права граждан

Экологические права граждан - центральный институт современного российского экологического права. Признание этих прав можно  рассматривать как одну из наиболее существенных тенденций развития российского  экологического права. Закрепление  в ст.42 Конституции РФ права каждого  на благоприятную окружающую среду  и других субъективных экологических  прав важно, прежде всего, с точки  зрения вовлечения граждан в механизм охраны окружающей среды, обеспечения  общественного контроля за природоохранной  деятельностью государственных  органов и предприятий.

Ранее, до принятия Конституции РФ, в Законе "Об охране, окружающей природной среды" 1991г. было закреплено право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной  среды, вызванного хозяйственной или  иной деятельностью (ст.11). В соответствии с этим Законом это право должно было обеспечиваться планированием  и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной  среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных  бедствий; возмещением в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в  результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных  воздействий на нее, в том числе  последствий аварий и катастроф; государственным контролем за состоянием окружающей среды и соблюдением  природоохранительного законодательства, привлечением к ответственности  лиц, виновных в его нарушении.

Сегодня лишь немногие государства мира включили в свои основные законы - Конституции - упоминание об основном праве человека на благоприятную  окружающую среду (Германия, Дания, Финляндия, США и их отдельные штаты, Испания, Португалия, Южная Корея, ст.42 Конституции  Российской Федерации). Так, ст.10 Конституции  Португалии закрепляет право каждого  гражданина на здоровье и сбалансированную окружающую среду. Не ясен, правда, смысл, вкладываемый законодателем в понятие "сбалансированная окружающая среда". Но можно предположить, что он близок к смыслу термина "благоприятная  окружающая среда" в его современном  понимании.

При тщательном рассмотрении национального законодательства этой немногочисленной группы стран, провозгласивших  право на благоприятную окружающую природную среду в своих основных законах, обращает на себя внимание тот  факт, что предусматриваемая этими  государствами техника обеспечения  такого права отличается большим  разнообразием.

В одних случаях  сами конституции содержат в себе специальные экологические гарантии. В других - такие гарантии соединены  с иными основными правами. В  третьих - предусматривается использование  основных прав в интересах защиты окружающей среды. Четвертая группа конституций увязывает основы экологической  политики государственных учреждений и ведомств с защитой окружающей индивида природной среды.

В этой связи  возникает вполне уместный вопрос: почему законодатель проявляет столь  большую осторожность в деле закрепления  этого субъективного права на конституционном уровне?

Причин здесь  может быть несколько. Одна из них - недостаточная определенность самого понятия "благоприятная окружающая среда", общий характер критериев  оценки качества окружающей среды, зафиксированных  в Стокгольмской декларации 1972г. и Декларации РИО 1992г., что затрудняет суждение об объеме и содержании субъективного  права человека на благоприятную  окружающую среду и гарантирование в максимально полном объеме этого  права. Они могут быть достаточны для формального провозглашения права человека на благоприятную  окружающую природную среду. Но эти  критерии не позволяют делать юридически значимые выводы в рамках национальных правовых систем.

Как известно, право  граждан на благоприятную окружающую среду относится к категории субъективных прав.

В теории права  признается, что субъективное право (то есть право, принадлежащее тому или иному субъекту) представляет собой единство трех возможностей:

• во-первых, вид (и объем) возможного поведения самого обладателя субъективного права;
• во-вторых, возможность требовать соответствующего поведения (совершения известных действий или, напротив, воздержания от действий) от других (обязанных) лиц;
• в-третьих, возможность прибегнуть в необходимых случаях к содействию государственного аппарата для осуществления второй возможности.

В свете этих обстоятельств встает вопрос о соразмерности, сбалансированности отражения в  национальном законодательстве прав и  обязанностей человека в области  охраны окружающей природной среды, поскольку активность личности в  исполнении обязанностей по охране природы  зависит, кроме иных факторов, и от системы корреспондирующих им прав и законных интересов, степени их обеспеченности в исполнении и реализации.

Учитывая, что  история признания права на благоприятную  окружающую среду в качестве основного  права человека формально насчитывает  лишь три десятилетия, эффект от его  применения, его обязывающая для  государственных органов сила также  различны и не всегда ясны в разных странах и правовых системах. Более  того, это право во многих случаях  выступает в качестве объекта  ограничения, когда законодатель, не имея возможности видоизменить конституционные  гарантии, пользуется своим правом ограничить и определить область  применения и содержание этого права.

Различна также  и юридическая природа правовых гарантий этого права в тех  странах, которые его закрепили  в своем национальном законодательстве. Например, основные права на жизнь  и здоровье в Германии, Австрии  и Японии выполняют только защитную функцию от вмешательства со стороны  государства. А так как в этих странах до сих пор еще не было случая применения таких положений  к спорам, затрагивающим экологическое  право, то соответственно остается неясным  вопрос о значении такой защитной функции.

Для реализации конституционного права каждого  на благоприятную окружающую среду  Закон "Об охране окружающей среды" 2002 г. предусмотрел ряд существенных полномочий граждан и общественных экологических объединений в области охраны окружающей среды.

Они включают право:

• создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;
• направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;
• принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;
• выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;
• оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;
• обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;
• предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;
• осуществлять другие предусмотренные законодательством права (ст. 11).