Основы экологического права

1. Понятие и определение  экологического права

Экологическое право представляет собой совокупность правовых принципов и норм, регулирующих общественные отношения:

• по охране окружающей среды от вредных воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности;
• по рациональному использованию природных ресурсов;
• по охране экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц;
• по обеспечению экологической безопасности.

   При этом под охраной окружающей среды принято понимать деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. 
     Рациональное использование природных ресурсов - это комплексное, экономически эффективное использование природных ресурсов в сочетании с требованиями охраны окружающей природной среды. 
     Под экологической безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства, а также окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на нее; положение, при котором отсутствует угроза нанесения ущерба природной среде и здоровью населения. 
     Принято считать, что формально-юридически под окружающей средой в российском законодательстве понимается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов.

• природный объект - это естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства;
• природно-антропогенный объект - это природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение;
• антропогенный объект - объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов.

Последние годы все большее распространение  и обоснование получает точка  зрения, в соответствии с которой  экологическое право охватывает своим регулированием все аспекты  человеческого взаимодействия с  материальным миром природы, окружающим людей, то есть экологические отношения. В их содержание включаются природопользование, охрана окружающей среды, сохранение уникальных произведений природы, культуры, здравоохранения, все виды воздействий на природу, искусственное восстановление благоприятного состояния природной среды, защита от неблагоприятных воздействий  стихии и т.д. В таком понимании  экологическое право включает правовые нормы об использовании и охране земель, их недр, вод (включая океаны, моря, подземные воды, ледники), лесов  и иных составляющих растительного  царства, диких животных, обитающих  в состоянии естественной свободы  в сухопутной и водной среде, атмосферы  Земли и космического пространства со всеми ее природными компонентами¹.

Сегодня во многих государствах мира всё большее признание  получает подход, в соответствии с  которым обеспечение экологической  безопасности является относительно самостоятельным  предметом регулирования, наряду (хотя и в связи) с природопользованием  и охраной окружающей среды. 

Особенности российского экологического законодательства. Новейшее российское законодательство в этом плане опережает законодательство других государств и международные документы, в которых понятие "экологическая безопасность" используется чрезвычайно редко (предметом регулирования последних, как правило, являются охрана окружающей среды, использование природных ресурсов, защита экологических прав человека и пр.).

Последние годы все большее распространение  и обоснование получает точка  зрения, в соответствии с которой  экологическое право охватывает своим регулированием все аспекты  человеческого взаимодействия с  материальным миром природы, окружающим людей, т.е. экологические отношения. Сегодня во многих государствах мира все большее признание получает подход, в соответствии с которым  обеспечение экологической безопасности является относительно самостоятельным  предметом регулирования, наряду (хотя и в связи) с природопользованием  и охраной окружающей среды.

Такой подход имел бы свой резон, а следовательно, и  право на существование, если бы речь шла об "обычном" ухудшении  качества окружающей среды в нарушение установленных стандартов. Но нельзя отрицать логику и в таком подходе, который ориентирует охранительные нормы в данной сфере на некий предел, порог допустимого загрязнения. И тогда предметом охраны (хотя и условно) становится "экологическая безопасность".

Негативное отношение  ряда авторов к такому выделению  вызывает особую озабоченность в  связи с тем, что его высказывают, порой, признанные авторитеты в области  экологического права. Например, М.М. Бринчук² делает вывод об отсутствии оснований для выделения обеспечения экологической безопасности в самостоятельное направление деятельности в сфере взаимодействия общества и природы и о некорректности выделения обеспечения экологической безопасности как предмета совместного ведения органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации, наряду с природопользованием и охраной окружающей среды в ст.72 Конституции РФ. При этом делается ссылка на чрезвычайно широкий спектр мнений, высказанных в отечественной юридической литературе, относительно содержания экологической безопасности: от обеспечения экологических прав и интересов человека, исключения экологического вреда природной среде и человечеству, защиты экологических интересов личности, общества и государства до обеспечения рационального использования, воспроизводства и повышения качества окружающей среды.

В результате:

• одни авторы рассматривают экологическую безопасность как составную часть охраны окружающей среды;
• другие ставят между ними знак равенства;
• третьи включают в содержание экологической безопасности не только охрану окружающей среды, но и рациональное использование, воспроизводство и повышение качества окружающей среды;
• наконец, высказывается мнение о том, что обеспечение экологической безопасности - деятельность, осуществляемая наряду с охраной окружающей природной среды.

2. Экологическое право  как отрасль права

Экологическое право - одна из отраслей в системе российского права. Появление и закрепление норм, регулирующих экологические общественные отношения, в источниках, относящихся к другим отраслям российского права (конституционному, гражданскому, уголовному, предпринимательскому, административному, финансовому, аграрному, трудовому и др.), свидетельствуют об экологизации российского законодательства, а не о размытости границ предмета рассматриваемой отрасли.

В настоящее  время теория права устанавливает  следующий круг условий или перечень критериев, необходимых для признания  системы правовых норм в качестве отрасли права:

• специфический круг общественных отношений;
• специфические нормы, регулирующие эти отношения;
• достаточно крупная общественная значимость круга общественных отношений;
• достаточно обширный объем нормативно-правового материала;
• заинтересованность общества в выделении новой отрасли права;
• специальные принципы права, регулирующие построение новой отрасли.

Экологическое право отвечает всем вышеперечисленным  условиям и критериям. Специфический  характер экологических общественных отношений, равно как особая заинтересованность общества и государства в их специальном  правовом регулировании не вызывают сомнения, о чем наглядно свидетельствует  бурный процесс нормотворчества, выразившийся в принятии в Российской Федерации  в последние 10 лет основных законов  в области охраны окружающей среды, иногда квалифицируемых и критикуемых  на Западе как "рамочные", в которых  закреплены, среди прочего, правовые принципы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения  экологической безопасности. Государственный  интерес в формировании экологического права выражается в том, что в  сложившихся противоречиях между  обществом и природой невозможно навести должный правопорядок без  дополнительных правовых усилий и эти  усилия должны носить характер не частных  усовершенствований, а радикального изменения всей системы правового  регулирования.     

Понимая под  функциями государства основные или главные направления его  деятельности, определяемые потребностями  решения некоторых общих для  общества задач, экологические функции государства можно определить как деятельность по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, а также деятельность, направленную на обеспечение рационального использования природных ресурсов с целью предупреждения их истощения, на охрану окружающей среды от деградации ее качества, охрану экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, обеспечение экологической безопасности.

В настоящее  время наиболее распространенными  подходами к проблеме управления охраной окружающей среды являются следующие:

2.1. Фрагментарный подход. Данный подход основывается на раздельном экологическом управлении по объектам природы или отраслям экономики и исходит из традиционного деления природной среды на несколько основных компонентов: землю, недра, воды, растительный и животный мир, атмосферный воздух и космическое пространство. В результате экологические функции возлагаются на действующие хозяйственно-отраслевые ведомства, вместо того, чтобы создавать новые административные ведомства по охране окружающей среды, тем самым уже заранее осложняя центральный бюрократический аппарат.

Неудовлетворительные  результаты по сохранению природы и  обеспечению рационального использования  природных ресурсов показали несостоятельность  фрагментарного подхода. Усилия по охране отдельных природных объектов при  фрагментарном управлении оказываются  малоэффективными. Как результат, фрагментарный  подход был подвергнут справедливой критике по линии его узковедомственного характера и отсутствия достаточного государственного регулирования. Раздробление ответственности между многими  министерствами, борьба против вредоносных  воздействий, доверенная министерствам, защищающим производителей этих воздействий; беспомощные службы; слабый контроль, часто не существующий вовсе; смехотворные санкции. Необходимо усиление роли государства, что должно повлечь за собой создание "власти в защиту природы", а не "власти над природой". В то же время, отрасли хозяйства, имеющие дело с биологическими ресурсами, часто сосредоточивают свое внимание на их эксплуатации, а не охране, что, по мнению Р. Аллена, вызвано серьезными противоречиями, возникающими из-за недостатка финансовых средств, и последующим сильным нажимом на все сектора экономики в целях получения прямой экономической выгоды.

2.2. Противоречивость экономики и экологии. Данный подход основывается на наличии объективного противоречия между экономикой и охраной окружающей среды в силу несовместимости стоящих перед ними задач, что по своей сути ставит под сомнение представление о рыночной модели экономики как способной гарантировать устойчивый общественный прогресс. Именно игнорированием данного противоречия многие ученые объясняют отсутствие успехов в области природоохранения в условиях применения рыночных механизмов при одновременном снижении управленческой роли государства.

Вместе с тем  нельзя игнорировать тот факт, что  рыночная экономика все же остается доминирующей моделью общественных экономических отношений. В таких  условиях требуется поиск компромиссных  вариантов. При этом разумной представляется идея о сочетании методов административного и рыночного воздействия на хозяйственную деятельность.

2.3. Консолидация экологического управления. Под воздействием философской концепции о единстве и взаимодействии всех явлений и элементов природы (В.И. Вернадский, Е.К Федоров и др.), а также с учетом известных недостатков управления разрабатывается система концептуальных взглядов, основанная на идее интеграции всех аспектов управления охраной окружающей среды в рамках единой управленческой системы.

Интеграция рассматривается  как выделение природоохранных  функций из хозяйственно-отраслевого  управления и их объединение на основе создания специализированного ведомства  по охране окружающей среды.

2.4. Исправительный и предупредительный подходы. В соответствии с исправительным подходом считается, что для решения проблемы загрязнения необходимо обеспечить очистку отходов производства и контролировать ее путем установления лимитов для выбросов и сбросов, не реформируя при этом экономику и другие сферы общественной жизни. Данный подход ориентирован на потребление природных ресурсов без четких обязательств сохранять, возобновлять и восстанавливать эти ресурсы, то есть на "потребление ради производства".

Рассматриваемый подход дал начало разработке экологических  стандартов и лимитов нагрузки на природную среду, но в качестве доминирующего  просуществовал недолго.

Предупредительный подход предусматривает перемещение  экологического контроля с конца  технологического процесса и его  распределение по всей цепочке: с  момента добычи сырья и до получении  готовой продукции. Главная цель такого контроля - предупреждение ущерба. В отличие от "исправительного  подхода", его реализация требует  структурной перестройки управления экономикой, технологической модернизации производства, внедрения различного рода ресурсосберегающих, малоотходных и безотходных технологий. Следствием развития предупредительного подхода  стало распространение в управленческой практике такого метода управления, как  оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза.