Основы экологического права

Головным законом  экологического права России как  отрасли является принятый 10 января 2002 г. Закон "Об охране окружающей природной среды", который пришел на смену утратившему силу Закону "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. Это означает, что в вопросах охраны окружающей среды нормы других законов не должны противоречить данному законодательному акту.

Закон определил  правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение  социально - экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области  охраны окружающей среды и обеспечения  экологической безопасности. Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие  при осуществлении хозяйственной  и иной деятельности, связанной с  воздействием на природную среду  как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни  на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном  шельфе и в исключительной экономической  зоне Российской Федерации.

Для устранения имевших место противоречий между  Законом 1991 г. и иными специальными законодательными актами, новый Закон 2002 г. прибегает в ряде своих разделов к отсылочным нормам (например, раздел об экологической экспертизе).

В систему экологического законодательства входит ряд других законов, включая:

• Земельный кодекс РФ от 30 октября 2001г.;
• Федеральный закон "О недрах" от 8 февраля 1995г.;
• Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997г.;
• Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" от 23 февраля 1995г.;
• Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995г.;
• Федеральный закон "О животном мире" от 24 апреля 1995г.;
• Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995г.;
• Федеральный закон "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995г.

Наряду с названными законами важную роль в охране окружающей среды играют законы, являющиеся источниками  других отраслей российского законодательства:

• Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" от 21 ноября 1995г.;
• Закон РФ "О защите прав потребителей" (в ред. Федерального закона от 9 января 1996г.);
• Закон РФ "О стандартизации" от 10 июня 1993г.;
• Закон РФ "О сертификации продукции и услуг" от 10 июня 1993г.;
• Закон РФ "О градостроительстве в Российской Федерации" от 14 июля 1992г.;
• Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994г.
• Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 13 июля 2001г. и др.

Указы и распоряжения Президента РФ. Нормотворческая компетенция Президента России предусмотрена ст.90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам

К числу Указов и распоряжений Президента, регулирующих экологические правоотношения, относятся:

• Указ от 4 февраля 1994г. "О государственной стратегии РФ по охране окружающей природной среды и обеспечению устойчивого развития";
• Указ от 1 апреля 1996г. "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию";
• Указ от 2 октября 1992г. "Об особо охраняемых территориях Российской Федерации";
• Распоряжение от 26 июня 1995г. "Вопросы государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью" и др.

Постановления и распоряжения Правительства  РФ. В соответствии со ст.115 Конституции РФ Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Это означает, что Правительство может создать норму права лишь в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ (ст.115).

Конституции, законы, иные нормативные  правовые акты субъектов  РФ.

Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, природопользование и  охрану окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей региона.

В случае противоречия между федеральным законом и  иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в  разных формах. В республиках-субъектах  РФ - это конституции. Законодательные  акты принимаются в форме уставов (например, Устав города Москвы), кодексов (Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана), законов, уложений. Органы исполнительной власти принимают указы, постановления, распоряжения.

Нормативные правовые акты министерств  и ведомств. В пределах своей компетенции министерства и ведомства вправе принимать обязательные для исполнения акты. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей природной среды, наделены неведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных учреждений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей области. Примером нормативного правового акта специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды может служить Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное приказом Минприроды России от 18 июля 1994г.

Нормативные правовые акты органов  местного самоуправления. Согласно ст. 7 Закона "Об охране окружающей среды" 2002 г. полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в соответствии с федеральными законами. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"4 к ведению местного самоуправления отнес принятие и изменение уставов муниципальных образований, обеспечение санитарного благополучия населения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, благоустройство и озеленение территории, организация утилизации и переработки отходов, участие в охране окружающей среды.

Локальные нормативные правовые акты. Локальными называются нормативные акты, которые принимаются на предприятиях и становятся источниками экологического права при условии, что они санкционированы государством. Локальные акты подразделяются на акты общего и специального характера.

Локальные акты общего характера - уставы предприятий, коллективный договор, правила внутреннего  трудового распорядка. В уставах, например, содержаться нормы относительно правового режима имущества и  земли, организации управления, включая  сферу природопользования и охраны окружающей среды.

Специальные локальные  акты - планы организационно-технических  мероприятий по охране природы и  рациональному использованию природных  ресурсов, должностные инструкции и  др. Действие эколого-правовых норм, содержащихся в локальных нормативных актах, ограничено рамками предприятия.

Правовой  обычай. Обычай имеет большое практическое значение в регулировании использования природных ресурсов в контексте традиционного природопользования. Так, Конституция РФ (ст.72) выделяет защиту исконной среды обитания малочисленных этнических общностей как самостоятельный предмет ведения. Регулирование отношений по использованию природных ресурсов с учетом традиционного природопользования предусматривается Водным кодексом РФ (ст.66), Лесным кодексом РФ (ст.124), Федеральным законом "О животном мире" (ст.9, 48, 49).

Таким образом, обычай как источник права применяется  на практике. 

5. История развития  экологического права

В науке экологического права развитие рассматриваемой  отрасли принято делить на три  периода: до1917 г., советский период и современный.

Период  до 1917 г. В средневековой Руси охрана природных ресурсов осуществлялась через защиту прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства. В "Русской правде" 1016г., например, предусматривалась охрана общинной собственности, включавшей в себя, среди прочего, лесные массивы и собственности князя, запрещала кражу дров, предусматривала штраф за порчу дупла, наполненного сотами с медом.

Соборное уложение 1649г. рассматривало ловлю рыбы в  чужом пруду, бобров и выдр как  кражу имущества и предусматривало  наказание в первый раз - битье  батогами, во второй - кнутом, в третий - отрезание уха. Широко применялась  смертная казнь.

С XVII века, когда  появилась потребность в регулировании  не только добычи объектов животного  мира, но и их сохранения, стали регламентироваться способы добычи, и размеры добываемых видов. Также было введено ограничение  права собственности на природные  объекты и права пользования  ими в интересах государства, а позже и третьих лиц. Так, Петр I запрещал своими указами уничтожать леса вдоль рек, удобных для лесосплава. Некоторые особо ценные леса и  деревья объявлялись заповедными.

Если требования по природопользованию и охране объектов живой природы осуществлялись изначально в рамках института права собственности, то требования по охране воздуха, воды и общественных мест от загрязнения получили развитие в законодательстве, которое позже стало называться санитарным.

Советский период. В социалистической России право в области природопользования и охраны окружающей среды развивалось главным образом применительно к отдельным природным ресурсам - земле, ее недрам, водам, лесам, атмосферному воздуху, животному миру.

В начале 20-х  гг. ХХ века был принят ряд законов  и директив Правительства, включая:

• Земельный кодекс РСФСР 1922г.;
• Лесной кодекс РСФСР 1923г.;
• декрет СНК РСФСР "О недрах земли" 1920г.;
• постановление ЦИК И СНК СССР "Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР" 1924г.;
• декрет СНК РСФСР "Об охоте" 1920г.;
• декрет СНК РСФСР "Об охране памятников природы, садов и парков" 1921г.;
• декрет СНК РСФСР "О санитарной охране жилищ"1919г. и др.

Проблема охраны природы от загрязнения оценивалась  в этот период в основном как санитарная, а не экологическая. Только в 70-е  гг. XX века применительно к водам  и в 80-е гг. применительно к  атмосферному воздуху проблемы охраны окружающей среды от загрязнения  стали оцениваться и регулироваться как экологические.

Именно в этот период формируется основной массив природо-ресурсного законодательства (1970-1982гг.), в который вошли:

• Земельный кодекс РСФСР 1970г.;
• Водный кодекс РСФСР 1972г.;
• Кодекс РСФСР о недрах 1976г.;
• Лесной кодекс РСФСР 1978г.;
• Закон РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" 1982г.,:
• Закон РСФСР "Об охране и использовании животного мира" 1982г.

Основное внимание в природо-ресурсном законодательстве уделялось регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. За исключением Закона "Об охране атмосферного воздуха", отношения по охране соответствующего природного объекта от загрязнения регулировались фрагментарно. Это объясняется отчасти тем, что в конце 60-х - начале 70-х гг., во время разработки и принятия перечисленных законов, проблема охраны окружающей среды от загрязнения в России не была достаточно осознана высшими органами государства и КПСС, которые, в принципе, отрицали возможность существования при социализме антагонистических противоречий между обществом и природой, а следовательно, и необходимость целенаправленной государственной природоохранной политики.

27 октября 1960г.  был принят Закон РСФСР "Об  охране природы в РСФСР", который  содержал статьи по охране  земель, недр, вод, лесов и иной  растительности, животного мира. Однако  заметной роли в регулировании  природопользования и охраны  природы этот закон не сыграл. Он не содержал эффективных  природоохранных мер, механизма  обеспечения их выполнения и  не предусматривал мер юридической  ответственности за нарушение  собственных положений.