Опыт управления природоохранной деятельностью за рубежом (США, Япония, Нидерланды)

Федеральное правительство  определяет экологическую политику в целом, осуществляет общее руководство  и контроль, оказывает техническую, финансовую и иную помощь, к штатам же перешли основные обязанности  по практической реализации федеральной  политики и решению экологических  проблем регионального масштаба. В штатах этот процесс сопровождался  расширением функций государственных  аппаратов и образованием департаментов, комитетов, комиссий, агентств, отвечающих за охрану окружающей среды, или соответствующим  перепрофилированием уже действующих. Каждый штат создал собственную систему  природоохранных органов, различающихся  по структуре, сферам и объему полномочий. Но в целом на основе анализа законодательства, результатов исследований советских  и зарубежных специалистов, а также  в соответствии с принятой в США  классификацией можно выделить 4 типа органов управления.

Управление сориентировано преимущественно на решение хозяйственно-ресурсных  проблем. Здесь ключевая позиция  принадлежит департаменту природных  ресурсов.

Управление в высшей степени консолидировано, существует суперагентство по охране окружающей среды и регулированию природопользования, другие экологические органы координируются агентством или их нет совсем. Управление в высшей степени рассредоточено, экологических органов более десятка и ни один из них не занимает лидирующего положения.

Ведущее положение департаментов  природных ресурсов в системах управления охраной окружающей среды обусловлено  тем, что им принадлежат основные полномочия по распоряжению природными ресурсами. Системы управления данного  типа характерны для штатов со значительной федеральной или штатной собственностью на землю. Однако наряду с названными департаментами, играющими ведущую  роль в регулировании использования  и охраны почти всех природных  ресурсов штатов, в управлении участвуют  и другие департаменты, роль которых  менее значительна. Это департаменты здравоохранения, сельского хозяйства, водных ресурсов, агентства по охране окружающей среды и др. Существуют и специфические экологические  органы, создаваемые с учетом местных  особенностей. Таковы, например, департамент  рыбы и дичи штата Аляска.

Второй тип экологического управления характерен для штатов, имеющих давние традиции связывать  охрану окружающей среды непосредственно  с охраной здоровья населения. Промышленные и рекреационные центры этих штатов занимаются по преимуществу охраной  населения от вреда, наносимого здоровью человека производственными и муниципальными отходами. И хотя, по мере усложнения проблем охраны окружающей среды, функции департаментов здравоохранения модифицировались, в центре экологического управления по-прежнему осталась охрана здоровья. Другие департаменты в штатах с системами управления второго типа выполняют лишь отдельные функции в дополнение к своим основным обязанностям. Так, департамент сельского хозяйства штата Мериленд занимается охраной окружающей среды в связи с сельскохозяйственным производством и ведением лесного хозяйства. А в компетенцию департамента природных ресурсов входят регулирование морского рыболовства, охрана животного мира, штатные парки.

В управленческих системах третьего типа суперагенгства и департаменты по охране окружающей среды выполняют все функции по регулированию и контролю, как в области природопользования, так и природоохраны. В настоящее время такие системы действуют в 20 штатах, что свидетельствует о доминировании тенденции к консолидации управления в штатах.

Системы управления четвертого типа, включающие множество различающихся  по функциям и полномочиям природоохранных  органов, созданы в штатах Калифорния, Техас, и др. Это - департаменты, агентства, комитеты, временные и постоянные комиссии, функционирующие под руководством губернатора. Так, в штаге Калифорния в охрану окружающей среды вовлечены  департаменты по лесам, охране природы, паркам и рекреации, рыбы и дичи.

Структура всех природоохранных  департаментов штатов в целом  одинакова. Обычно их возглавляет секретарь (министр) или комиссионер, назначенный  и подчиняющийся губернатору. В  отдельных штатах руководство осуществляется коллегиально. Сильно развиты и юридические  службы штатов. Для защиты своих  природоохранных интересов в  судах отдельные штаты создали  специальные отделы при департаментах  юстиции, в других эти обязанности  выполняют уже действующие отделы. Координацию деятельности органов  экологического управления обеспечивают специальные отделы или соответствующие  должностные лица, находящиеся непосредственно  в исполнительном аппарате губернатора. Немаловажную роль в экологическом  управлении штатов играют и общественные организации, объединяющие представителей различных слоев населения, профессий, регионов. В большинстве штатов таких  организаций насчитывается до 50, и их общее воздействие на принимаемые  решения значительно. Власти штатов проявляют внимание к деятельности общественных организаций, создают  условия для непосредственного  привлечения последних к управлению, поскольку они наиболее полно  знают территориальные и социальные особенности представляемых регионов. К примеру, одна из наиболее авторитетных и мощных общественных организаций  штата Орегон - Совет по охране окружающей среды - объединяет 70 организаций, среди  которых «Граждане штата Орегон за чистый воздух», «Ассоциация зеленой  зоны р. Уилламет» и др., а также 2200 индивидуальных членов. Представители  Совета приглашаются в природоохранные  органы штата для консультаций, обсуждения и составления заявлений о  воздействии на окружающую среду, представляют свои законопроекты в легислатуру  штата.

Таким образом, управление охраной окружающей среды и регулирование  природопользования в каждом штате - сложный процесс, протекающий с  учетом, как общих тенденций государственного управления, так и исторических, географических, экономических и  других особенностей штатов. Штаты  проявляют значительную заинтересованность в решении экологических проблем. В некоторых случаях действующее  штатное законодательство служит основой  для разработки соответствующего федерального законодательства.

Первыми среди законов, касающихся охраны живой природы, были приняты законы о налоге на владение рыболовным и охотничьим снаряжением, а также законы, требующие получения  специального разрешения на занятия  охотой и рыболовством. Средства, полученные за счет этих налогов, шли на покупку  земель с целью создания заказников для исчезающих видов животных и растений. На эти цели, в итоге, были собраны миллионы долларов (факт, на который следует обратить внимание тем, кто выступает против охоты).

В 1966 г. конгресс США принял закон о сохранении исчезающих видов  млекопитающих и птиц, который  преследует цель не только защитить живую  природу, но и обозначить рамки проблемы исчезновения ненарушенной природы. Законом  было предусмотрено составление  списков исчезающих видов с указанием  численности оставшихся особей, а  также областей их распространения. В 1973 г. этот закон был значительно  усилен в результате принятия серии  поправок к нему. В законе отмечалось, что его действие ограничивается только пределами территории США, поэтому  он не в силах защитить виды, обитающие  в других частях земного шара. Была также выделена еще одна категория  видов: виды-кандидаты на регистрацию  в «Красной книге». Эти виды пока еще не исчезают, но тенденция к  их исчезновению уже наметилась. Другая важная поправка к закону состояла в том, что к списку исчезающих видов животных был добавлен список исчезающих видов растений. Кроме  того, согласно принятым поправкам, федеральным  органам запрещалось воплощать  в жизнь какие-либо проекты, создающие  угрозу для существования того или  иного вида и его местообитания. Несмотря на то, что этот пункт поправки к закону не вызвал особых замечаний при ее рассмотрении в конгрессе, именно он стал основой конфликта, возникшего при строительстве плотины на р. Теллико. В том виде, в каком он записан, закон не позволял сопоставлять выгоды от осуществления проектов с возможными последствиями исчезновения видов.

Сразу же после вступления в силу федерального Закона о национальной политике в области охраны окружающей среды (1969 г) во многих штатах были приняты  идентичные законы, благодаря чему обеспечено единообразие в применении природоохранительного законодательства. В отдельных случаях штатные  законы содержат даже более жесткие, чем в федеральных актах, требования. В частности, штаты занимают определяющие позиции в таких областях, как  охрана подземных вод и сельскохозяйственных земель. В штатах Нью-Йорк и Нью-Джерси, например, действуют комплексные  законы по охране подземных вод, размещению твердых отходов, охране сельскохозяйственных земель. Специально уполномоченные административные органы штатов провели классификацию  подземных источников и разработали  стандарты качества вод для различных  категорий источников загрязнения. На их основе установлены приоритеты водопользования и осуществляется выдача разрешений. При утверждении  водохозяйственных проектов в прибрежной зоне право решающего голоса остается за штатами.

Резко изменился объем  участия штатов в экологическом  управлении в начале 80-х годов. Началась «децентрализация» управления, штатам переданы основные обязанности по охране окружающей среды в стране. За короткий срок федеральное правительство  главным образом методами вне  правового регулирования, в частности  путем ликвидации или сокращения финансирования природоохранных мероприятий, фактически перестало заниматься проблемами охраны окружающей среды. Признавая  неправильным отступление федерального правительства от участия в управлении охраной окружающей среды, Совет  по качеству окружающей среды при  президенте США все же подтверждает и ошибочность излишней централизации  природоохранных обязанностей, предпринятой в 70-х годах. По его мнению, следует  развивать методы стимулирования добровольного  участия штатов в общенациональной природоохранной деятельности, отказавшись  от администрирования.

Как видно, в федеральной  природоохранной системе США  низовые уровни управления начинают играть существенную роль в реализации политики государства. Правовое определение  круга и объема полномочий, а также  функций штатных органов представляет сегодня сложный и важный аспект американской деятельности по совершенствованию  экологического управления. Практический опыт США полезно изучать и  учитывать в разработке соответствующих  решений в нашей стране.

   2.2. Административно - правовая база экологического управления в Японии

Создание административно - правовой базы экологической политики в Японии шло по двум основным направлениям: разработка и принятие законодательства, предназначенного юридически регулировать отношения в сфере природопользования; организация экологической администрации.

Законы, связанные с  регулированием природопользования, появились  в Японии довольно давно. Так, еще  в конце прошлого века был принят Закон о реках (1896 г.), в 1918 г. - Закон  об охоте и охране птиц и зверей. Ряд законов был принят вскоре после второй мировой войны: в 1948 г.- Закон о контроле над ядохимикатами, в 1949 г. - Закон о безопасности на рудниках и некоторые другие.

Экологическое законодательство как система начало складываться в конце 60-х - начале 70-х годов. В  августе 1967 г. был принят и после  частичного пересмотра на 64-й сессии японского парламента окончательно утвержден Основной закон о борьбе с загрязнением окружающей среды. Эта  сессия парламента стала известна как  «экологическая» или «природоохранная», так как на ней кроме Основного  закона были одобрены 14 других важнейших  законов, призванных регулировать различные  стороны природоохранной деятельности.

Принятие Основного  закона имело исключительное значение с точки зрения создания правовых основ новой экологической политики правительства и барьеров природоразрушительной  деятельности монополий. В нем определены цели, принципы и основные направления  политики государства в сфере  охраны и воспроизводства природных  ресурсов. Статья 1 Основного закона, так называемый «пункт о гармонии», связывала экономический рост с  интересами защиты среды. Впервые было дано определение понятия «когай» (общественный ущерб»), хотя при этом ничего не говорилось о социальных причинах загрязнения.

Важно также отметить, что в Основном законе была прямо  признана необходимость участия  предпринимателей в расходах по борьбе с загрязнением (ст. 3 и 22) и законодательно закреплен принцип «платит тот, кто загрязняет». Однако в той  части, которая касается размеров затрат корпораций, заметны расплывчатость и отсутствие конкретного подхода, что дает возможность весьма вольного соответствующих статей. Так, например, указывается, что сумма затрат на экологические цели, равная для предпринимателей сумме затрат на очистные сооружения, должна распределяться на всех предпринимателей в соответствии с размерами загрязнения, производимого тем или иным предприятием.

Основной закон послужил юридической и методологической базой для создания целой системы  законов по окружающей среде. Они  регулируют как вопросы охраны отдельных  элементов окружающей среды (атмосферы, воды, грунта, шумового загрязнения, вибрации), так и сами методы борьбы с ущербом: административные (законы о деятельности различных институтов и служб  по охране среды) и финансовые (законы о распределении расходов на экологические  цели).

Можно сделать вывод, что созданная в Японии система  законодательных актов по регулированию  природопользования охватывает все  основные направления по контролю над загрязнением окружающей среды и улучшению ее состояния.

   2.3.  Опыт природоохранной деятельности в Нидерландах

Заинтересованность населения Нидерландов в природе и окружающей среде начала проявляться в семидесятых годах. Сознательное отношение к окружающей среде получило сильный побудительный импульс после опубликования отчета Римского клуба под заголовком “Границы роста”. В нем, в частности, предсказывалось истощение ресурсов нефти и газа. Этот отчет оказал большое влияние на то, каким образом мы сегодня обращаемся с нашими энергетическими потребностями, как относимся к сохранению баланса между человеческой деятельностью и окружающей средой.

В такой густонаселенной  стране, как Нидерланды, очень важно  обеспечивать охрану особых природных  зон. Поэтому государство покупает и управляет особо ценными  природными зонами. Кроме того, оно  предоставляет финансовую помощь частным  инстанциям для приобретения подобных зон и управления ими. Все больше фермеров поодиночке и группами заключают  договора с государством. Они берут  на себя обязательства по охране природы  на собственной земле или на земле, находящейся в ведении какой-либо организации по защите природы.