Актуальные проблемы права бессрочного пользования

Представляется, что письменное обращение об «оказании помощи в переоформлении прав» на земельный участок не может рассматриваться как заявление об отказе от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.

Кроме того, следует отметить, что отказ от права постоянного (бессрочного) пользования земельным  участком в пользу конкретного третьего лица противоречит смыслу ст. 53 ЗК РФ.⁷

Думается, что законодатель, устанавливая форму отказа лица от осуществления принадлежащего ему права в виде подачи заявления об отказе, подразумевал именно специальное заявление в письменной форме, в котором определенно выражена воля правообладателя на безусловный отказ от осуществления принадлежащего ему права.

Вторым элементом в  фактическом составе, влекущем прекращение  права постоянного (бессрочного) пользования, является акт органа государственной  власти или органа местного самоуправления о прекращении соответствующего права. Основанием для принятия такого акта служит заявление правообладателя  об отказе от осуществления права  постоянного (бессрочного) пользования  и права пожизненного наследуемого владения земельным участком.

Необходимо заметить, что  действующее законодательство не упоминает  о принятии органом государственной  власти или органом местного самоуправления акта о прекращении прав. Между  тем такой механизм был установлен ст. 42 Земельного кодекса РСФСР 1991 года, содержавшей норму, согласно которой «прекращение права пожизненного наследуемого владения и пользования земельными участками и их аренды у местных Советов народных депутатов при добровольном отказе происходит по заявлению землевладельца, землепользователя, арендатора... Право на земельный участок в указанных случаях прекращается с момента принятия решения местным Советом народных депутатов».

Современный экономический  оборот воспринял некоторые элементы ранее установленного механизма  добровольного прекращения прав на земельный участок, а именно наличие  акта уполномоченного органа государственной  власти или органа местного самоуправления о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования и права  пожизненного наследуемого владения на земельный участок. Анализ судебной практики показывает, что субъект  права постоянного (бессрочного) пользования подает заявление об отказе от своего права в орган, уполномоченный распоряжаться соответствующим земельным участком. В свою очередь указанный орган принимает акт о прекращении соответствующего права на земельный участок. Такой порядок представляется обоснованным с учетом того, что порядок прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком должен быть аналогичен порядку их предоставления.

Более того, даже в отношении  отказа от права собственности на объекты недвижимости (в том числе  земельные участки) законодательство предусматривает необходимость  подачи соответствующего заявления  в орган местного самоуправления по месту нахождения объекта недвижимости. Согласно абз. 2 п. 8 Положения о принятии на учет бесхозяйных недвижимых вещей, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2003 года N 580 (с изм. от 12 ноября 2004 года) заявление об отказе от права собственности на объект недвижимого имущества представляется собственником в орган местного самоуправления по месту нахождения объекта недвижимого имущества.

Представляется, что аналогичный  порядок для отказа от права постоянного (бессрочного) пользования земельным  участком не только вполне допустим, но является единственно верным, поскольку  указанные вещные права производны от права собственности, в связи с чем при прекращении этих прав целесообразно учитывать мнение собственника соответствующего земельного участка.

Правовое значение акта о  прекращении права постоянного (бессрочного) пользования необходимо анализировать  в сравнении с порядком предоставления земельного участка на соответствующих  правах. Следует обратить внимание на положение подп. 1 п. 7 ст. 30 ЗК РФ, который определяет юридическое значение акта исполнительного органа власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка в качестве основания для государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования. Коль скоро государственная регистрация возникновения права постоянного (бессрочного) пользования осуществляется на основании документа, который является выражением воли собственника наделить третье лицо названным ограниченным вещным правом, для прекращения этого права также необходимо выражение воли собственника.

Говоря об осуществлении  отказа от права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок, нельзя не упомянуть проект федерального закона N 59975-4 «О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Указанный законопроект предлагает развернутую формулировку п. 3 ст. 53 ЗК РФ. В частности, законопроект предусматривает: при отказе лица от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, на основании заявления правообладателя в месячный срок принимают решение о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования...

Государственная регистрация  прекращения права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком, зарегистрированных в Едином реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, осуществляется в месячный срок по заявлению органа, принявшего решение о прекращении названных прав.⁸

В целом следует положительно оценить попытку изменения п. 3 ст. 53 ЗК РФ, поскольку такое изменение преследует цель упорядочения механизма отказа от права постоянного (бессрочного) пользования, который в настоящий момент не урегулирован вовсе.

Принимая во внимание, что  прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком возможно на основании фактического состава, возникает закономерный вопрос о взаимосвязи элементов этого  состава. В какой мере публичный  собственник земельного участка  связан заявлением правообладателя  об отказе от осуществления принадлежащего ему права? Может ли собственник  отклонить такое заявление, выразив  тем самым несогласие с отказом  правообладателя от его прав?

Осуществление субъективных гражданских прав возможно только по усмотрению правообладателя. Статья 9 ГК РФ закрепляет свободу субъектов гражданского оборота в распоряжении принадлежащими им правами. Свобода в осуществлении прав предполагает недопустимость понуждения правообладателя к осуществлению его права со стороны третьих лиц, в том числе государства. Следовательно, если субъект права постоянного (бессрочного) пользования выразил волю отказаться от осуществления своего права, публичный собственник не вправе препятствовать этому.

В настоящее время в  законодательстве отсутствуют общие  положения, регулирующие порядок и  сроки рассмотрения заявления, направленного  в органы государственной власти или органы местного самоуправления.

В то же время в целях  реализации конституционного права  граждан на обращение в государственные  органы принят Федеральный закон от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (вступает в силу по истечении 180 дней после дня официального опубликования).⁹

В соответствии со ст. 4 названного Закона обращение гражданина представляет собой «направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления». Под заявлением понимается «просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц».

В соответствии с требованиями указанного Закона обращение (заявление, жалоба), поступившее в государственный  орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному  рассмотрению в течение 30 дней (ст. 9, 12). По результатам рассмотрения обращения государственный орган, орган местного самоуправления должны направить письменный ответ заявителю.

Таким образом, рассмотрев заявление  гражданина об отказе от осуществления  права постоянного (бессрочного) пользования, по истечении 30 дней государственный  орган или орган местного самоуправления должны не только дать ответ по существу вопроса, поставленного в заявлении, но и принять акт о прекращении  соответствующего ограниченного вещного  права. В противном случае гражданин  вправе обратиться в суд с требованием  о признании бездействия соответствующего органа государственной власти или  органа местного самоуправления незаконным. Так, в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

К действиям (бездействию) и  решениям, которые могут быть обжалованы, указанный Закон относит в том числе действия (бездействие) и решения, принятием (непринятием) которых созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод (ст. 2). Поскольку прекращение права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения невозможно без принятия государственным органом или органом местного самоуправления соответствующего ненормативного акта, необоснованное уклонение от принятия акта о прекращении прав очевидно создает препятствия осуществлению гражданином его права, предоставленного ст. 53 ЗК РФ.

Таким образом, с момента  вступления в силу Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» государственный орган или орган местного самоуправления, получившие заявление гражданина об отказе от права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения, должны будут в течение 30 дней принять акт о прекращении соответствующего права.

В отношении заявителей – юридических лиц и предпринимателей аналогичного порядка Закон не предусматривает. Думается, подобный порядок рассмотрения заявлений целесообразно распространить и на отношения, в которых участвуют юридические лица.

В то же время очевидно, что  собственник земельного участка  заинтересован в сохранении экологических  и иных характеристик объекта. Представляется, что качественное состояние земельного участка при отказе от осуществления  прав на этот участок должно быть не хуже состояния, в котором земельный  участок передавался правообладателю. Более того, в соответствии со ст. 42 ЗК РФ любой пользователь земельного участка независимо от правового статуса несет определенные обязанности. За неисполнение обязанностей виновный субъект привлекается к ответственности, в том числе административной в виде штрафа установленного размера.

Однако и в случае земельного правонарушения публичный собственник  земельного участка не может отклонить  заявление правообладателя об отказе от осуществления принадлежащего ему  права. В подобной ситуации правообладатель  земельного участка должен быть привлечен  к ответственности за соответствующее  правонарушение, что, в свою очередь, не исключает необходимости устранения самого правонарушения.

Третьим юридическим фактом в составе, влекущем прекращение  права постоянного (бессрочного) пользования, является государственная регистрация  прекращения соответствующих прав. Требование о государственной регистрации  обусловлено положениями действующего законодательства, в том числе ст. 131 ГК РФ, п. 1 ст. 25 ЗК РФ, Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», в соответствии с которыми возникновение и прекращение права постоянного (бессрочного) пользования подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре.

Основанием для государственной  регистрации, как и в случае регистрации  возникновения права постоянного (бессрочного) пользования, должен считаться  акт государственного органа или  органа местного самоуправления.

Закон не определяет субъектов, обязанных обратиться в регистрирующий орган с заявлением о государственной регистрации прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения. Представляется, что государственная регистрация должна осуществляться в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», по заявлению органа, принявшего решение о прекращении соответствующих прав.

В соответствии с п. 3 ст. 53 ЗК РФ при отказе правообладателя от осуществления права постоянного (бессрочного) пользования распоряжение данным земельным участком осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления.