Актуальные проблемы права бессрочного пользования

При решении вопроса о  приватизации земельных участков, на которых расположены объекты  недвижимости, находившиеся у лиц  на праве постоянного бессрочного  пользования, ввиду того, что фактически земельный участок предназначен для обслуживания объекта недвижимости, можно предположить, что его приватизация будет регулироваться нормами Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», несмотря на то, что для переоформления права это и не является квалифицирующим признаком. В то же время при переоформлении права постоянного бессрочного пользования на земельные участки, на которых отсутствуют объекты недвижимости, например из земель поселений, предназначенных для сельскохозяйственного использования, применение в данном случае норм Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» весьма затруднительно. Хотя именно земельные участки, расположенные в данной зоне, зачастую являются резервом развития поселения, и именно они предназначены для дальнейшей застройки в соответствии с генеральными планами.

Так, предметом спора по одному арбитражному делу было переоформление путем выкупа права постоянного  бессрочного пользования на земельный  участок из земель поселений, используемый для сельскохозяйственного производства, площадью 12270000 кв. м, что составляло практически весь незастроенный  массив данного поселения. Отсутствие четкой правовой регламентации в данной области может привести к неоправданным расходам как со стороны органов государственной власти и муниципального образования, так и со стороны инвесторов, которые в дальнейшем примут решение о вложении средств в застройку территории, поскольку выкупать обратно проданный по фиксированной цене земельный участок придется по рыночной цене, которая зачастую значительно выше той, которую платит лицо при приватизации земельного участка на основании Закона.

Таким образом, необходимо внесение соответствующих изменений в  действующее законодательство путем  определения не только перечня земельных  участков, изъятых из оборота и  ограниченных в нем, но и перечня  земельных участков, приобретение права  собственности на которые невозможно однократно бесплатно гражданами, имеющими на них право постоянного бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения, либо путем переоформления юридическими лицами права постоянного бессрочного пользования в обязательном порядке. В данный перечень должны быть включены те земельные участки, которые указаны в Законе о приватизации.

Субъект права постоянного (бессрочного) пользования земельным  участком осуществляет владение и пользование  этим земельным участком в пределах, установленных законом, иными нормативными правовыми актами и актом о  предоставлении земельного участка  в пользование (соответствующее  решение уполномоченного государственного или муниципального органа). Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать земельный участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества, в отношении которых такой пользователь приобретает право собственности (п. 2 ст. 269 ГК РФ).

Право постоянного бессрочного  пользования – право вещное. Его обладатель вправе владеть и пользоваться земельным участком, требовать устранения всех иных лиц, препятствующих реализации правомочия пользования, в том числе и собственника земельного участка. Распоряжение таким земельным участком ограничено. Сделки, совершаемые гражданами и юридическими лицами с земельными участками, предоставленными на праве постоянного бессрочного пользования, ничтожны. В силу этого невозможна передача такого земельного участка другим лицам в аренду или безвозмездное пользование, передача для осуществления совместной деятельности и другие аналогичные сделки. При этом право постоянного (бессрочного) пользования имеет экономическую значимость и подлежит оценке. Обладатели права постоянного бессрочного пользования заинтересованы в его сохранении, в силу того что обладатель вещного права имеет ряд преимуществ перед обладателями иных прав на земельные участки, а само это право является более дешевым, более защищенным. Законодатель же стремится прекратить это право в силу его архаичности, несоответствия отношениям собственности на земельные участки, стимулируя его переоформление на другие права. В соответствии с этим, исходя из положений ЗК РФ, правоприменители, в первую очередь органы местного самоуправления и органы по государственной регистрации прав, стремились прекратить право постоянного бессрочного пользования, всячески понуждая правообладателей к его переоформлению, в том числе препятствуя его государственной регистрации.

Сегодня в практике разрешения не нашел только вопрос об общих  правах пользования. В соответствии со сложившейся практикой право  постоянного бессрочного пользования не бывает общим. Тем не менее, часто встречаются случаи, когда право пользования переходит к нескольким лицам. Это имеет место и при реорганизации в форме разделения или выделения, когда возникает несколько юридических лиц, приобретающих права в отношении одного земельного участка, и при отчуждении одного из нескольких зданий или сооружений, находящихся на неразделенном земельном участке. В этих случаях право переходит, но содержание этого права мы не знаем. Определить его как право постоянного бессрочного пользования не представляется возможным.

В этом случае целесообразно  решить вопрос о разделе земельного участка до совершения сделки, тогда  к новому правообладателю перейдет право постоянного бессрочного  пользования. Но вопрос о разделе  земельных участков относится к  компетенции собственника. Пользователь вправе ставить вопрос о разделе, препятствовать разделу при отсутствии его согласия, но потребовать раздела  он не может. Раздел земельного участка, относящегося к публичной собственности, элемент довольно сложной процедуры, предполагающей принятие актов органами местного самоуправления в процессе разработки и принятия градостроительной  документации. Решение о разделе  должно соответствовать этим актам  и не может им противоречить. В  общем случае понудить собственника к разделу нельзя, но если это  вытекает из утвержденных правил застройки  и землепользования и проектов планировки, то, вероятно, можно. Отдельные авторы, опираясь на практику судов общей  юрисдикции, допускают многосубъектность на стороне обладателя права постоянного бессрочного пользования и сегодня.³

Следовательно, в судебной практике требует решения вопрос о содержании общего права пользования. В соответствии со сложившимися тенденциями  в практике ВАС РФ можно предположить, что в перспективе практика закрепит общее постоянное бессрочное пользование, возникающее в силу закона, как уже закрепила общую аренду и сформировала тенденции по закреплению общей собственности. По существу, практика уже допустила многосубъектность на стороне обладателя права постоянного бессрочного пользования, признав переход этого права переходом в силу закона, в том числе и в связи с переходом права на здание в общую собственность.

Теоретически возможны два  решения, но они должны быть общими для всех видов прав на земельные  участки. Первое решение то, которое  доминирует в практике ВАС РФ, – признание общих прав. Второе – установление запрета на отчуждение здания или сооружения при отсутствии раздела земельного участка. Возможны и некоторые комбинации этих подходов. Из содержания ст. 35 ЗК РФ можно сделать вывод, что продажа здания или сооружения возможна только при условии одновременной продажи находящегося в собственности земельного участка, предназначенного для размещения этого здания в соответствии с правилами застройки и землепользования. Соответственно, продажа части зданий и сооружений, расположенных на одном земельном участке, возможна только при условии предварительного раздела земельного участка в соответствии с правилами, установленными градостроительным законодательством, т.е. в соответствии со ст. 41 Градостроительного кодекса РФ при условии соответствия разделяемых земельных участков градостроительному регламенту. Очевидно, что при этом собственник зданий и сооружений ограничивается в своем праве на распоряжение возможностями раздела земельного участка на части. Это в принципе соответствует интересам собственника недвижимости и практике делового оборота, поскольку собственник здания или сооружения заинтересован иметь в собственности совершенно определенный земельный участок (необходимо отметить, что такой подход соответствует практике судов общей юрисдикции, которая формировалась до 1991 г., и их сегодняшней практике разрешения споров о разделе земельных участков, предоставленных для индивидуального жилищного или дачного строительства, в натуре).

Однако в случае продажи  зданий и сооружений, расположенных  на земельных участках, находящихся  в аренде или на праве постоянного  бессрочного пользования, такие  ограничения на раздел зданий и сооружений отсутствуют, поскольку в ГК РФ они не содержатся. Таким образом, в зависимости от вида прав на земельный участок условия раздела находящихся на нем зданий и сооружений будут различны. Приобретая право собственности на здание или сооружение, собственник часто приобретает право на приобретение земельного участка и тем самым требует выделения его в натуре. Это не только противоречит здравому смыслу, но и плодит притворные сделки (когда сделка фактически направлена на приобретение прав на земельный участок), разрушает систему землепользования, поскольку приводит к образованию микроземельных участков, с непонятным видом разрешенного использования (например, земельный участок под отдельно стоящим столбом или земельный участок под гаражом, летней кухней и т.п.).

Несложно сделать вывод, что эта проблема требует законодательного решения. Собственник каждого здания или сооружения должен совершенно определенно знать, в отношении какого земельного участка и какие вещные права у него есть или потенциально могут возникнуть. Каждый землепользователь, собственник здания или сооружения должен совершенно определенно знать границы земельного участка, в отношении которого у него существуют права на него, и содержание прав на этот земельный участок. При этом, исходя из природы вещных прав, их перечень закрыт, а содержание определено.

И в завершении хотелось бы отметить проблемы связанные с  отказом от постоянного (бессрочного) пользования.

Статья 45 Земельного кодекса РФ предусматривает два способа прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения – добровольный (путем отказа от указанных прав) и принудительный.

В соответствии с п. 1 ст. 45 ЗК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком прекращаются при отказе землепользователя, землевладельца от принадлежащего им права на земельный участок на условиях и в порядке, которые предусмотрены ст. 53 ЗК РФ. При этом в п. 1 ст. 53 указано, что отказ лица от осуществления принадлежащего ему права на земельный участок не влечет за собой прекращение соответствующего права. А при отказе лица от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком распоряжение данным земельным участком осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, названными ст. 29 ЗК РФ (п. 3 ст. 53).

Наделив субъектов указанных  ограниченных вещных прав правом отказаться от их осуществления, законодатель тем не менее не установил механизма реализации этого права. Но вряд ли можно сказать, что такой способ прекращения прав на землю как отказ - новый для российского законодательства. Отказ как основание прекращения права постоянного (бессрочного) пользования существовал в Земельном кодексе РСФСР 1991 года (ст. 42).

Сегодня законодатель ограничился  указанием на форму отказа – заявление правообладателя об отказе, не обозначив при этом особенности осуществления отказа от права постоянного (бессрочного) пользования.

Традиционно отказ от осуществления  субъективных гражданских прав представляет собой одностороннюю сделку. Однако при отказе от осуществления прав на недвижимое имущество волеизъявление правообладателя само по себе не приводит к правовым последствиям в виде прекращения  соответствующего права, а является необходимой частью фактического состава.

Для прекращения права  постоянного (бессрочного) пользования  земельным участком необходим фактический  состав, включающий в себя:

• заявление правообладателя об отказе от своего права;
• акт уполномоченного государственного органа или органа местного самоуправления о прекращении соответствующего права;
• государственная регистрация прекращения соответствующих прав.

Общая норма, определяющая форму  отказа от осуществления права собственности, содержится в ст. 236 Гражданского кодекса РФ. Согласно указанной норме гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество. Однако данная норма неприменима в отношении отказа от прав на земельный участок. Земельное законодательство (ст. 53 ЗК РФ) предполагает подачу заявления для осуществления отказа от права собственности, права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения.

Земельный кодекс РФ не регламентирует содержание и форму заявления об отказе, а судебная практика по данному вопросу не отличается единообразием.

Так, в одном из постановлений  арбитражный суд кассационной инстанции  высказал позицию, согласно которой  «действующим законодательством не предусмотрена форма заявления об отказе лица от осуществления принадлежащего ему права на земельный участок. Следовательно, у суда не имелось оснований признавать, что акт выбора земельного участка... и заключение не являются заявлением об отказе от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком». Кроме того, арбитражный суд признал достаточным подтверждением волеизъявления юридического лица об отказе от права постоянного (бессрочного) пользования устное заявление генерального директора этого юридического лица, выраженное в судебном заседании и занесенное в протокол.⁴

В другом Постановлении⁵ арбитражный суд кассационной инстанции признал формой отказа от права постоянного (бессрочного) пользования письменное обращение генерального директора филиала юридического лица (учреждения) с просьбой «оказать помощь в переоформлении земельного участка» на иное юридическое лицо. Отменяя указанное Постановление арбитражного суда, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в качестве одного из мотивов указал на отсутствие заявления юридического лица об отказе от права землепользования.⁶