Актуальные проблемы права бессрочного пользования

ФГПБОУ ВПО «Национальный  исследовательский Томский государственный  университет

 

ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

 

МАГИСТРАТУРА

Магистерская программа

«Обеспечение экологической  безопасности и рационального природопользования»

 

 

Кафедра природоресурсного, земельного и экологического права

 

 

 

РЕФЕРАТ

по дисциплине «Актуальные  проблемы земельного права»

на тему «Актуальные проблемы права бессрочного пользования»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Томск 2012

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком представляет собой ограниченное вещное право в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и означает определенные вид и меру возможного поведения субъекта – обладателя данного права – в отношении соответствующего земельного участка. Данное право предоставляет его обладателю возможность (право) извлекать из земельного участка его полезные свойства в соответствии с целевым назначением земли. При этом конкретный срок такого использования земельного участка не устанавливается, право пользования в этом случае бессрочно.

Сегодня в соответствии со ст. 20 ЗК РФ земельные участки на праве постоянного бессрочного пользования предоставляются только учреждениям, казенным предприятиям и некоторым иным лицам, осуществляющим публичные функции. Из смысла закона вытекает, что предоставление таких земельных участков должно было бы осуществляться их собственниками, однако ЗК РФ допускает предоставление на этом праве органами местного самоуправления неразграниченных земельных участков в собственность иным субъектам публичного права.

Предоставление земельных  участков муниципальным учреждениям  и казенным предприятиям осуществляется, естественно, не на конкурсной основе. По общему правилу предоставление земельных  участков указанным предприятиям осуществляется муниципальным образованием – собственником из числа разграниченных земельных участков. В случае если земельный участок не сформирован, его формирование осуществляется по процедуре предоставления земельных участков с предварительным согласованием места расположения объекта в соответствии с п. 3 ст. 30 ЗК РФ. В силу того что формирование земельного участка в этом случае может быть проведено только в отношении неразграниченных земельных участков, необходимо предположить, что предоставление такого земельного участка может быть осуществлено несобственником.

Это противоречит ст. 120 ГК РФ, в соответствии с которой имущество учреждения предоставляется ему собственником или приобретается учреждением на основании гражданско-правовых сделок. Предоставление учреждениям неразграниченного земельного участка не может быть осуществлено собственником, поскольку это государственное имущество, собственник которого не определен.

Однако предоставление земельных  участков по процедуре предварительного согласования места расположения объекта  допускается только в отношении  не сформированных земельных участков и только при отсутствии нескольких претендентов на этот земельный участок. В соответствии с п. 11 ст. 30 ЗК РФ «предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий)». Следовательно, предоставление земельных участков учреждениям и казенным предприятиям по процедуре предварительного согласования места расположения объекта не производится, если утверждены проекты планировки территории и (или) проекты границ соответствующих земельных участков.

Следует допустить, что в  этом случае такой земельный участок  может быть предоставлен на праве  постоянного бессрочного пользования  актом уполномоченного органа без  процедуры согласования места и  без проведения торгов, хотя такой  порядок и не соответствует ст. 30 ЗК РФ. Проведение торгов не представляется возможным, в силу того что учреждениям и казенным предприятиям такие земельные участки предоставляются бесплатно, в то время как всем остальным за плату. Критерий для проведения торгов, равно как и критерий для выбора в случае заинтересованности в приобретении земельного участка у нескольких учреждений или предприятий разных публичных собственников, отсутствует.

В случае возникновения конкуренции  различных организаций за получение  права на один и тот же земельный  участок следует исходить из того, что земельный участок должен быть предоставлен лицу, обратившемуся  первым.

При этом необходимо иметь  в виду, что после предоставления неразграниченных земельных участков учреждениям и предприятиям, созданным  публичным собственником, такие  земельные участки в порядке  разграничения поступят в собственность  соответствующего публичного образования. При отсутствии конкурсности при предоставлении участков органы власти вправе ставить вопрос о приобретении в собственность по существу любого земельного участка (кроме земельных участков для жилищного строительства, поскольку предоставление таких земельных участков на праве постоянного бессрочного пользования вообще не предусмотрено ст. 30.1 ЗК РФ).

В этих условиях необходима обязательность информирования населения  о предоставлении земельных участков по процедуре предварительного согласования места расположения объекта. В силу того что в соответствии со ст. 28 ЗК РФ граждане и юридические лица вправе требовать предоставления любого земельного участка, если он не запрещен в обороте и не изымается для государственных или муниципальных нужд, при наличии такого требования правомерность предоставления такого земельного участка учреждению или казенному предприятию будет оцениваться судом. В этой связи уведомлению населения придается большое значение.

После введения в действие ЗК РФ гражданам и другим не названным в законе юридическим лицам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются. Однако право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие ЗК РФ, сохраняется.

В соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» юридические лица, за исключением указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, религиозные организации, кроме того, переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до установленного срока в соответствии с правилами ст. 36 ЗК РФ.

В настоящее время право  постоянного (бессрочного) пользования  включает в себя полномочия владения и пользования земельным участком и по существу аналогично праву оперативного управления.

За пользование земельным  участком на праве постоянного бессрочного  пользования взимается плата  в размере земельного налога. Учитывая, что ставки арендной платы зачастую во много раз превышают размер земельного налога, а выкупная стоимость  также очень велика, переоформление права постоянного бессрочного  пользования для субъектов, не собирающихся в ближайшем будущем распоряжаться  земельным участком, становится экономически невыгодным. Неудивительно, что в  первоначально установленный срок переоформления всего массива указанных  прав не произошло, поскольку никаких санкций и мер принуждения за «непереоформление» федеральное законодательство не предусматривает, в связи с чем закономерен вывод: указанный срок носит декларативный характер.

В.В. Витрянский предлагает предусмотреть некое запасное право на земельные участки, которое автоматически будет действовать до оформления правоотношений в соответствии с действующим законодательством. Согласно Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе таковым может быть новый вид вещного права – право ограниченного владения.¹ Однако на сегодня данный вопрос не решен. Кроме того, возникают проблемы и при использовании механизма переоформления этого права на право собственности путем выкупа.

Согласно Закону о введении в действие ЗК РФ процедура переоформления права постоянного (бессрочного) пользования участком (подача заявления, принятие по этому заявлению решения) осуществляется по правилам ст. 36 Земельного кодекса РФ. Этапы, входящие в понятие переоформления права, отражены в примечании к ст. 3 Закона о введении в действие Земельного кодекса РФ.

В отношении права граждан  однократно приобрести в собственность  бесплатно земельный участок  в порядке ст. 20, 21 Земельного кодекса РФ процедура отдельно не предусмотрена, нет отсылки и к ст. 36 Земельного кодекса РФ. Следовательно, следует руководствоваться общими нормами ст. 28 и 34 Земельного кодекса РФ, регулирующих порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством. Однако применение такой процедуры возможно только с большими оговорками. Здесь не приемлем принцип публичности предоставления земельного участка, поскольку из смысла ст. 20, 21 Земельного кодекса РФ следует, что обладатель права постоянного бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения имеет исключительное право на приобретение участка в собственность, даже независимо от наличия на нем объектов недвижимости. Следовательно, можно прийти к выводу, что в данном случае не требуется заблаговременной публикации информации о земельном участке, который будет предоставляться в порядке переоформления права гражданину.

Учитывая, что правоотношения по переоформлению права имеют в  своей основе переход земельного участка из государственной собственности  в частную, т.е. по своей сути могут быть отнесены к приватизации, необходимо определить, применимо ли к ним специальное, приватизационное законодательство.

В соответствии со ст. 217 ГК РФ порядок приватизации объектов должен быть определен в законах о приватизации. В настоящее время действует Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Закон о приватизации). Согласно п. 2 ст. 3 этого Закона его действие не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы.

Учитывая, что наличие  объектов недвижимости на земельном  участке не является обязательным условием для переоформления права бессрочного  пользования юридическими лицами и  при приобретении гражданами в собственность  земельного участка, названный Закон в данном случае применяться не будет. Таким образом, при переоформлении права постоянного бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения применимы только Гражданский кодекс РФ и Земельный кодекс РФ.

Это приводит к проблеме, связанной с определением видов  земельных участков, не подлежащих выкупу при переоформлении права. Перечень земельных участков, не подлежащих приватизации, содержится в ст. 27 Земельного кодекса РФ и в ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». При переоформлении права бессрочного пользования можно применять только ст. 27 Земельного кодекса РФ, поскольку нормы приватизационного закона на данные случаи не распространяются. Между тем перечни существенно различаются. Так, ст. 27 Земельного кодекса РФ не содержит указания на земли водоохранного и санитарно-защитного назначения, земли, отведенные (зарезервированные) для перспективного развития морских и речных портов, аэропортов, и, что особенно важно, земли, предусмотренные генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах, в том числе земли общего пользования.

При таком положении вещей  будет отказано в выкупе земельного участка, на котором расположены  объекты недвижимости, если он относится  к землям, используемым по трем названным  видам целевого назначения, и не принадлежит первоначально лицу на праве постоянного (бессрочного) пользования. В то же время если тот же земельный участок находился у лица на праве постоянного бессрочного пользования, то имеет место не выкуп земельного участка в порядке ст. 36 Земельного кодекса РФ, а переоформление права на основании Вводного закона или ст. 20, 21 Земельного кодекса РФ, следовательно, земельный участок может быть приватизирован, даже если он в соответствии с генеральным планом подлежит застройке в общественных целях. В данном случае можно говорить о нарушении конституционно закрепленного принципа равенства всех перед законом (ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции РФ), который гарантирует одинаковые права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории. Как указывал Конституционный Суд РФ, данный принцип не исключает при этом определенных фактических различий, а также необходимости их учета законодателем. Такие различия, однако, не могут быть произвольными, они должны основываться на объективных характеристиках соответствующих категорий субъектов.

В нашем случае трудно признать, что фактические различия в виде имеющегося у субъекта первоначального  права на земельный участок должны являться столь существенными, чтобы  влиять на решение вопроса о возможности  его приобретения в собственность, поскольку круг земельных участков, которые могут быть выкуплены  лицом, имеющим право постоянного  бессрочного пользования, значительно  шире, чем тот, который указан для  лиц, приватизирующих земельный  участок в порядке ст. 36 ЗК РФ. Данная позиция косвенно поддержана и судебными инстанциями. Так, в соответствии с п. 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»² при разрешении споров, связанных с переоформлением юридическими лицами по их желанию права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, необходимо руководствоваться следующим: правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города на данном земельном участке предусмотрено строительство другого объекта. Однако решение этой проблемы на уровне судебной практики не может быть приемлемым и окончательным. Здесь требуется внесение изменений в законодательство.