Земские учреждения в России в 60-90-е гг. XIX

Комиссия разработала проект реформы местного управления («Главные начала устройства уездного управления и полиции»), в котором предполагалось практически всю полноту власти на уровне уезда сосредоточить в руках назначаемых правительством уездных начальников, в ведении которых должны были находиться контроль над исполнением правительственных распоряжений, наблюдение за законностью и порядком. Им же подчинялась уездная администрации и полиция. Проектом значительно сокращались полномочия местного дворянского собрания.

Комиссия разработала также «Предложение об устройстве сельских обществ в помещичьих селениях и об учреждении волостей». В этом документе говорилось о том, что «каждое помещичье имение составляет сельское общество, начальником которого признаётся помещик», несколько имений образуют волость, в размере от 10.000 ревизских душ «Волостной начальник избирается помещиками имений, входящих в состав волости, преимущественно из среды себя, - не возбраняется однако ж избирать помещика в соседственной волости»[2, c. 277].

 Данный проект, несмотря  на то, что он, в случае утверждения  носил бы временный характер, вызвал резкое противодействие  в общественных кругах. После  повеления императора 23 октября 1859 г. были изменены подходы к  концептуальным основам земской  реформы. Стало ясно, что ключевое  значение в предполагаемых преобразованиях  будут иметь проблемы полномочий  местных органов, их структуры  и обеспечения всесословного  представительства в них.

Комиссия Н.А. Милютина представила первый систематически изложенный вариант структуры, полномочий и прерогатив земских учреждений, высказавшись за переход к всесословным выборам. «Комиссия находит, что в настоящее время при коренном изменении юридического и экономического быта большей части уездного населения (крепостных крестьян) и при новых отношениях, которые возникают из сего для поместного дворянства, введение правильного хозяйственного устройства в уездах на выборном начале было бы сообразно с общественною потребностью и совершенно своевременно»[1, c. 157].

Ввиду ограниченности полномочий комиссии  Н.А. Милютина разработкой реформы лишь уездного управления, ею был предложен вариант временного устройства уездных структур. Основу такого устройства должны были составить уездные земские присутствия. Полномочия и прерогативы уездных присутствий практически были аналогичны полномочиям прежних  уездных администраций.

Н.А. Милютин не дал положительного решения вопросу о том, «какое

же именно мерило» следует принять для оценки поземельной собственности. Важно, однако, заметить, что главные основания избирательной системы земства – поземельный ценз и куриальную систему – он считал вполне приемлемыми. Но Н.А. Милютин хотел расширить избирательное право для городской и сельской буржуазии и категорически возражал против предоставления сословных преимуществ дворянам при выборах в земское собрание. Поэтому он предлагал предоставить избирательное право купцам третьей гильдии и дать право представительства богатым крестьянам[5, c. 77].

Таким образом, несмотря на расширение представительства, уездные органы управления, по проекту Н.А. Милютина, продолжали оставаться под контролем правительственной и местной бюрократии.

Несмотря на крупную роль, которую играл Н.А. Милютин в государственных делах, он не пользовался доверием царя, и по существу возглавляя Министерство внутренних дел, должен был мириться со скромным званием «временно исполняющего обязанности товарища министра». Вместе с тем понадобился и более твердый курс во внутренней политике. Министр внутренних дел С.С. Ланской и его временно постоянный помощник не могли удовлетворить этому требованию. В конце апреля 1861 года Н.А. Милютин и С.С. Ланской были отправлены в отставку.

Работа комиссии не пошла быстрее и после назначения ее главой П.А. Валуева. Комиссии предстояло решить три главных вопроса при устройстве земских учреждений: о социальном составе этих учреждений, об их компетенции и о сущности и пределах власти земства[2, c. 125].

П.А. Валуев полагал, что разделение избирателей на курии имеет в основе не сословный, а имущественный характер. В его объяснительной записке к проекту говорилось, что «сословное деление, доселе признаваемое и принятое законом, было бы неудобно в приложении к земским учреждениям, имеющим в принципе не сословные, но общие, хозяйственные интересы известных местностей»[3, c. 97].

Вопрос о структуре земских учреждений определился в самом начале работы и не вызвал существенных расхождений ни в самой комиссии, ни в Государственном совете. Заведование земскими делами уездов и губерний должно быть вверено самому населению уезда  и губернии на том же основании, как хозяйство частное предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное — распоряжению самого общества. Отчасти результатом поверхностного отношения комиссии к этому предмету явилось и его неудовлетворительное разрешение. Первоначальные соображения о земско-хозяйственном управлении пытались прежде всего определить, что такое «земские дела». «Губернии и уезды как самостоятельные хозяйственные единицы имеют свои отдельные, местные интересы, свои земские дела; дела эти должны быть вверены местному (земскому) самоуправлению губерний и уездов, осуществляющемуся в земских учреждениях»[15, c. 243].

Очевидно, комиссия сознавала неопределенность предложенного ею признака в определении земских дел и поэтому добавила еще один признак — их территориальный характер, состоящий в том, что «дела эти не могут быть различными для той или другой части уездного или губернского населения, а составляют общий интерес всего местного населения без отношения к частным интересам и правам отдельных сословий, обществ и лиц». Не сумев дать объяснения понятию «земские дела», комиссия, однако, постаралась определить их общий характер. Это определение было уже не в пользу органов местного самоуправления. Земским учреждениям вверялись дела, имевшие лишь хозяйственное значение. В этой заботе правительства о том, чтобы земские учреждения не выходили из границ чисто хозяйственной деятельности, видна, с одной стороны, боязнь политической активности земских деятелей, с другой стороны — желание занять умы общества практическими делами, отвлечь их от политического, оппозиционного направления мыслей[7, c. 66].

В результате «эволюции взглядов» комиссии «в сторону все большего ограничения прав земских учреждений» последние были лишены самостоятельности даже в пределах отведенной им узкой компетенции. Земские собрания и управы не получали в проекте никакой исполнительной власти для осуществления своих постановлений и в этом отношении должны были всецело зависеть от действий исполнительной полиции.

Такое решение вопроса о сущности и пределах власти земских учреждений вытекало из взгляда П.А. Валуева на «земство» как на «учреждение государственное». В своей объяснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях Валуев прямо писал: «Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от нее получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне него, и, наравне с прочими учреждениями, подчиняются тем общим условиям к тому общему направлению, которые устанавливаются центральной властью»[3, c. 23].

Таков был ход правительственных работ по выработке проекта земских учреждений и основные принципы созданного комиссией проекта. Земская реформа должна была, по мнению П.А. Валуева, «явиться дополнительным орудием для успокоения общества посредством переключения его от политических интересов к местным хозяйственным интересам».

Составленный комиссией проект «Положения о земских учреждениях», а так же «Наказ земским учреждениям» и «Временные правила о земских повинностях» в конце марта были отправлены на заключение главноуправляющего II отделением канцелярии е. и. в. барона М.А. Корфа[10, c. 89].

Изменения, предложенные М.А. Корфом, касались совсем не «частностей и деталей», а основных положений проекта. Требования М.А. Корфа устранить из проекта сословное начало и отказаться от привилегии в пользу дворян при определении состава представительства, возражение против разделения избирателей на курии, предложение лишить представительства очень значительный в России слой буржуазных землевладельцев и заменить избираемых по крестьянской курии волостных старшин и сельских старост выборными то сельских обществ - все эти изменения шли вразрез с положениями проекта МВД.

При этом он расходился с комиссией и в определении «самого типа» земских учреждений, в которых П.А Валуев хотел видеть органы исключительно хозяйственные, а М.А. Корф предлагал создать органы по управлению местными делами вообще; он считал, что, «дав слишком мало», правительство не успокоит общество, а только вызовет его разочарование и из II отделения собственной  канцелярии документы вновь поступили в Министерство внутренних дел. А уже в мае 1863 года проекты были представлены П.А. Валуевым в Государственный совет, который отверг многие из существенных его положений[3, c. 301].

Проект обсуждался в течение августа, сентября и октября 1863 года. Дело подготовки реформы угрожало затянуться на неопределенный срок. Между тем политическая обстановка в стране продолжала оставаться напряженной. Работа Государственного совета протекала в самый разгар польского восстания, которое весной 1863 года перекинулось в Литву, Белоруссию и на Западную Украину. В результате 1 апреля 1864 года указом Сенату император возвестил, что «признав за благо призвать к участию в заведовании делами, относительно до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и каждого уезда, их население, посредством избираемых от оного лиц, он находит составленные МВД, на указанных им началах, проекты постановления об устройстве особых земских, для заведования упомянутыми делами, учреждений соответствующими своим намерениям»[8, c.123].

Преобразования Александра II, особенно крестьянская реформа 1861 года, существенно меняли социальную структуру российского общества. Наиболее радикальные сторонники преобразований стремились ускорить этот процесс, предлагая осуществить ряд мер (в число которых входила и Земская реформа) по уравниванию сословий.

Представители политической элиты и царской бюрократии осознали глубокий кризис  прежней сословной организации общества, но, естественно, стремились поставить её изменение под свой контроль. Отсюда и «укрепление вертикали власти», предложенную вначале Н.А. Милютиным, и в конечном счёте «всесословное» представительство в земских учреждениях с господством в них помещиков П.А. Валуева.

Но так или иначе, полная ликвидация сословных пережитков и передача органам местного управления политической власти означали бы потерю самодержавием своей опоры, социальный взрыв, так как на этот период российское общество ещё не было готово  к таким преобразованиям[4, c. 77].

В итоге можно сказать, что подготовка проекта Земской реформы показали всю противоречивость и сложность изменений в сфере местного управления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 Функционирование земств в России в 60-90-е гг. XIX в.

3. 1 Общая характеристика 

 

1 января 1864 г. Александр II утвердил  «Положение о губернских и  уездных земских учреждениях». Земские  учреждения становились всесословными  органами местного общественного  самоуправления, находящимися вне  системы правительственных учреждений[13, c. 89].

Права земских учреждений были, вместе с тем, отнюдь не ничтожными. К компетенции земств были отнесены все вопросы управления общественным хозяйством на местах: заведование имуществом, капиталами, земскими сборами и благотворительностью; продовольственное обеспечение населения; поддержка торговли, промышленности и сельского хозяйства; забота о народном образовании, здравоохранении. На земства отчасти возлагались также фискальные функции — раскладка части налогов, контроль за исполнением некоторых повинностей. Земские учреждения подчинялись вышестоящим властям. Но деятельность земских учреждений ставилась под постоянный контроль со стороны губернской администрации и Министерства внутренних дел. Должностные лица земств, превысившие свои полномочия, подлежали судебному преследованию. Утверждению губернской властью подлежали постановления земских собраний о приведении в действие земских смет и раскладок, о разделении дорог на губернские и уездные, о выделении уездных дорог в разряд проселочных, об изменении направления земских дорог, об учреждении выставок местного хозяйства, о временном отстранении от должности членов земских управ.  Министром внутренних дел утверждались постановления о займах, превышающих двухгодовую сумму земского сбора, о выделении губернских земских дорог в разряд проселочных, о сборах за проезд по земским путям сообщения, об открытии ярмарок более чем на 14 дней и перенесении или изменении сроков существующих ярмарок, о перенесении имеющихся пристаней, о разделении имуществ и заведений общественного призрения на губернские и уездные. Наконец, губернатор и министр внутренних дел могли опротестовать в судебном порядке и одновременно приостановить любое решение земства, признанное противоречащим «законам или общим государственным пользам». Но земствам было разрешено обжаловать действия властей в Сенате. Расплывчатость законодательного разграничения круга хозяйственно-распорядительных вопросов, подлежащих ведению земских учреждений, и административно-полицейских функций, составлявших компетенцию правительственных властей, служила дополнительной причиной возникавших между земством и местной администрацией конфликтов. Справедливости ради, следует отметить, что Сенат рассматривал земские дела достаточно объективно, строго придерживаясь буквы закона. В период с 1864 по 1890 г. в пользу земства Сенатом было решено более трети рассматриваемых дел о тяжбах земских учреждений с губернскими властями (в пользу губернаторов — почти половина дел, остальные дела носили «нейтральный» характер и были начаты самим Сенатом с целью уточнения законодательных норм). Сенат также неоднократно и успешно отстаивал право земских учреждений направлять свои ходатайства правительству. Для отклонения же земских ходатайств практически всегда имелись бесспорные юридические основания.

Уездные и губернские земские учреждения состояли из распорядительных — земских собраний и исполнительных — земских управ. Гласные земских собраний, председатель и члены земских управ избирались на трехлетний срок. В уездных и губернских земских собраниях насчитывалось, по разным уездам и губерниям, от 10 до 100 гласных. В состав уездных и губернских управ входили от 3 до 7 человек[18, c. 156].

Таким образом после утверждения 1 января 1864 г. Александром II «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» земские учреждения стали всесословными органами местного общественного самоуправления, находящимися вне системы правительственных учреждений.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.2 Земство в  Новгородской губернии

 

Первые земства были избраны в 1865 году только в 19-ти губерниях из 49, в том числе и в Новгородской губернии. Уездные земские собрания в Новгородской губернии открыли свои заседания 18 февраля 1865 года. 17 марта того же года в торжественной обстановке губернатор открыл первое Новгородское городскоe земское собрание в составе 37 гласных под председательством губернского предводителя дворянства князя Мышецкого.

Первое место в главных направлениях земской работы занимает забота об образовании народных масс. Земские деятели, действительно, считали, что без образования, элементарной грамотности крестьянского населения не под силу решить задачу подъёма экономики и улучшения положения народа. И несмотря на то, что «Положение о земских учреждениях 1 января 1864 года» расходы на образование отнесло к «необязательным», земство с первых шагов своей деятельности занялось вопросами финансирования и организации школьного образования на селе[6, c. 89].

Эпоха реформ 60 - 70-х годов XIX столетия, открывшая путь русскому капитализму, неизменно привлекает внимание учёных, заставляет снова и снова изучать материалы тех лет, так созвучных с нашими днями.

Потребности экономического развития страны сделали особенно актуальной проблему всеобщей грамотности населения России во второй половине XIX века. «Положение о начальных училищах» 1864 г. декларировало право на образование, однако на практике правительство устранялось от дела организации начальной школы, которая могла бы стать наиболее доступной для значительной части населения страны. Оно предоставило «утверждать в народе религиозные и нравственные понятия и распространять первоначальные полезные знания» новым органам самоуправления — земским учреждениям. Земства взялись за создание народных училищ с большим энтузиазмом и тем самым способствовали поднятию культурного уровня русской деревни[5, c. 156].