Становление местного самоуправления в России ( вторая половина ΧΙΧв. )

     Точку зрения правительства на степень самостоятельности городского самоуправления выразил в обращении к Московской думе при своем вступлении в должность городского головы Б.Н.Чичерин: «Городское общество не самостоятельная держава.., городское общество есть член государственного организма, высшим же выражением этого организма является правительственная власть, которой мы поэтому самому силой вещей подчинены»¹.

     Таким образом, для функционирования городского самоуправления были образованы городские избирательные собрания, Городская дума и городская управа. Согласно Городовому положению, «городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно». Однако закон предусматривал определенный контроль над деятельностью органов местного самоуправления. При всех своих недостатках Положение 1870 года являлось крупным шагом вперед в становлении городского самоуправления в России. Городские думы в рамках предоставленных им прав и полномочий смогли добиться определенных успехов и доказать свою жизнеспособность.

   ______________________

   ¹ Чичерин Б.Н. Воспоминания. Земство и Московская дума. М., 1934. С.193.

   4. Эпоха контрреформ 

     Контрреформами  принято называть политический курс правительства Александра III, концепция которого сложилась к середине 80-х годов. Она отстаивала традиционные догмы: божественного происхождения власти самодержца и невозможности ограничения ее никакими органами самоуправления. В официальной печати получил распространение взгляд, что все беды и главная — революционное движение — есть результат реформ.

     Как уже отмечалось, в России  после  отмены крепостного права бурно развивался капитализм. Однако в связи с тем, что реформы сохранили без существенных изменений политический строй царской России, а также другие пережитки феодально-крепостнической системы, в стране возникла новая революционная ситуация. Особенностью этой революционной ситуации было возрастающее рабочее движение. Царизм после некоторого маневрирования перешел к реакционному внутриполитическому курсу. После убийства народовольцами Александра II ( 1 марта 1881 г.) царское правительство стало на путь открытой реакции.

       После памятного заседания 8 марта 1881 г. некоторое время сохранялась неопределенность. Наконец, 29 апреля был опубликован манифест, над текстом которого трудились К.П. Победоносцев и М. Н. Катков, известный правый публицист. В этом манифесте Александр III заявлял, что он вступает на престол «с верой в силу и истину самодержавной власти»¹.

     В августе 1881 г. было издано «Положение об усиленной и чрезвычайной охране». При введении его в какой-либо местности власти могли высылать нежелательных им лиц, закрывать учебные заведения, передавать дела на рассмотрение военного суда вместо гражданского, приостанавливать

   ___________________

   ¹ Троицкий Н.А. Россия в ΧΙΧ веке. Курс лекций: учебное пособие для студ.вуз. М.: Высшая школа, 1999. С.315.

периодические издания. В «Положении об усиленной  и чрезвычайной охране» подчеркивался его временный характер, но оно просуществовало вплоть до падения самодержавия. В стране были созданы новые жандармские учреждения – отделения по охранению государственного порядка и общественной безопасности (охранные отделения), которые не подчинялись местным жандармским органам. В их функции входило предупреждение стачек, уличных демонстраций, собраний, наблюдение за подозрительными лицами, учебными и общественными заведениями.

     Наиболее  сложный характер имела крестьянская проблема. Реформа 1861 г. за 20 лет исчерпала  свой положительный заряд. Требовались  новые меры, которые сделали бы крестьянина полноправным членом общества и помогли ему приспособиться к рыночным отношениям. В 1882 г. начал действовать Крестьянский банк, выдававший ссуды на покупку земли. С 1 января 1883 г. все крестьяне, еще не заключившие с помещиками выкупных сделок, были переведены на обязательный выкуп. Сумма выкупных платежей была немного понижена.

     Но  затем Александр III пошел в противоположном направлении— по пути укрепления помещичьего хозяйства, власти поместного дворянства над крестьянским сословием и поддержания патриархального строя в деревне. Этот поворот был связан с назначением на пост министра внутренних дел Д. А. Толстого, того самого, отставку которого в 1880 г. приветствовала чуть ли не вся Россия.

     В 1883г. Александр III заявил волостным старшинам, собранным на его коронацию: «Следуйте советам и руководству ваших предводителей дворянства и не верьте вздорным и нелепым слухам и толкам о даровых прирезках и тому подобному»¹.

   ____________________

   ¹ Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце ΧΙΧ столетия (Политическая реакция 80-х нач. 90-х гг.). М., 1970. С.390.

     В 1885г. был создан Дворянский банк. Правительство опасалось, что в условиях падения цен на зерно многие помещики разорятся и самодержавие потеряет свою опору. В этом банке они получали льготный кредит под залог имений. Допускался и перезалог. Неуплаченные проценты нередко списывались. При помощи Дворянского банка правительство фактически субсидировало помещиков.

     В эти же годы был принят ряд законов, которые делали положение в деревне еще более взрывоопасным. В конечном счете три причины подготовили социальный взрыв в деревне: растущее крестьянское малоземелье, мировой сельскохозяйственный кризис и крепостническая политика правительства.

     Первое  место по значению в серии контрреформ  занял скандальный закон 12 июля 1889 года о земских участковых начальниках, который должен был нейтрализовать главный результат реформ 60-х годов – отмену крепостного права. Закон этот был настолько ретроградным, что в Государственном совете

за него проголосовали лишь 13 членов, а 39 (включая  трех великих князей) были шокированы им и голосовали против, сославшись на то, что он не согласуется «с действующими установлениями»¹. Царь, однако, утвердил

предложение меньшинства. «Соглашаясь с мнением 13 членов, желаю…» - так начинается высочайшая резолюция по этому поводу². Она подтверждает меткое наблюдение академика А.В. Никитенко: «У нас вся мудрость государственная заключается в двух словах: быть по сему» ³ .

   ____________________

   ¹ Троицкий Н.А. Россия в ΧΙΧ веке. Курс лекций: учебное пособие для студ.вуз. М.: Высшая школа, 1999. С.320.

   ² Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце ΧΙΧ столетия (Политическая реакция 80-х нач. 90-х гг.). М., 1970. С.394.

   ³ Троицкий Н.А. Россия в ΧΙΧ веке. Курс лекций: учебное пособие для студ.вуз. М.: Высшая школа, 1999. С.320. 

     Земские начальники сосредоточили в своих руках административную и судебную власть. На эти должности назначались дворяне из числа местных землевладельцев. Общее руководство земскими начальниками в уезде осуществлял предводитель дворянства.

     Земский начальник стал полновластным распорядителем в своем участке. В полной от него зависимости оказались сельские и волостные сходы. Он мог отменить любой их приговор, арестовать сельского старосту или волостного старшину и оштрафовать всех участников схода. Таким образом, по закону 1889 года дворянство вернуло себе в лице института земских начальников значительную долю своей прежней, дореформенной вотчинно-полицейской власти над крестьянами.

     Второй  по значению акт в цикле контрреформ – новое положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 года. Оно имело целью подорвать демократические основы земской реформы 1864 года, т.е. всесословность и выборность, и, как выразился С.Ю. Витте, «одворянствовать» земство¹.

     Был усилен правительственный надзор над земством. Крестьянские гласные перестали быть выборными. Отныне они назначались из числа кандидатов, заявленных на волостных сходах. Контрреформа, однако, почти

не коснулась  «третьего элемента», ставшего к  тому времени основным двигателем в  земской работе. И поэтому земское  дело продолжало развиваться, несмотря на все трудности.

     Вслед за земской была проведена и городская контрреформа. 11 июня 1892 года Александр ΙΙΙ утвердил новое Городовое положение вместо городской реформы 1870 года, которую он расценил как «нелепость». Теперь были лишены избирательных прав не только рабочие, но и вообще все

   ____________________

   ¹ Троицкий Н.А. Россия в ΧΙΧ веке. Курс лекций: учебное пособие для студ.вуз. М.: Высшая школа, 1999. С.321.

горожане  без недвижимой собственности: квартиросъемщики, приказчики, мелкие торговцы.

     К концу 80-х годов царизм фактически завершил и судебную контрреформу, начатую еще в 70-е годы: каждый из четырех краеугольных принципов  судебной реформы 1864 г. был сведен совершенно или почти на нет.

     Независимость суда от администрации была ограничена, а в низшем звене ликвидирована   совершенно   с   учреждением   института   земских начальников,   которые   объединили   в   себе   административную   и судебную власть.

     Несменяемость судей обратилась в фикцию по закону от 20 мая 1885 г., который учредил Высшее дисциплинарное присутствие Сената, правомочное смещать или перемещать любых жрецов Фемиды (например, из Петербурга —

в Сибирь) по усмотрению и  представлению министра юстиции.

     Гласность судопроизводства, резко ограниченная в отношении политических дел еще законами 1872, 1878, 1881 гг., была сведена к минимуму по закону от 12 февраля 1887 г. В тот день именной царский указ дал право министру юстиции, если он «из дошедших до него сведений усмотрит, что публичное рассмотрение дела не должно быть допущено», закрывать в любое время двери заседаний любого суда¹.

     В условиях ограниченной гласности ущемлялась и состязательность судопроизводства: судебные власти потворствовали прокуратуре и чинили всяческие препятствия обвиняемым (в особенности), а также их адвокатам на всех стадиях судебного разбирательства.

     Ряд контрмер затронул и систему образования. 5 июля 1887 г. был издан правительственный  циркуляр о «кухаркиных детях», который  рекомендовал ограничить поступление  в гимназии и прогимназии «детей кучеров, лакеев,

   ___________________

   ¹ Троицкий Н.А. Россия в ΧΙΧ веке. Курс лекций: учебное пособие для студ.вуз. М.: Высшая школа, 1999. С.323.

поваров, прачек, мелких лавочников». Их рекомендовалось не «выводить из среды, к коей они принадлежат». Новый университетский устав 1884 г. фактически уничтожал автономию университетов, усиливал роль попечителя округа из среды администрации и передавал ему руководство всей университетской жизнью. С 50 до 100 рублей была повышена плата за обучение, университетам резко сокращались государственные ассигнования. Для лиц, имевших образование, увеличивался до одного года срок действительной военной службы. В целях предотвращения обуржуазивания высших чиновников в 1884 году было запрещено для пяти высших рангов совмещать службу с деятельностью в частном секторе.

     Когда Александр ΙΙΙ сравнивал царствования деда и отца, сравнение было не в пользу последнего. Отец слишком много «нареформировал». Постепенный возврат к старому, укрепление сословного строя и самодержавного режима составляли суть внутренней политики Александра ΙΙΙ. Ему казалось, что он возвращает страну с опасного пути на здоровые исторические основания. Александру ΙΙΙ удалось быстро стабилизировать обстановку после цареубийства, но в стране существовало немало острейших проблем, которые воочию обнаружились в следующее царствование.

     Таким образом, правительству Александра ΙΙΙ не удалось окончательно уничтожить земства и  городское самоуправление. Они остались центрами объединения либералов. Сохранилась система судопроизводства. В ходе проведения военной реформы наметилась некоторая демократизация офицерского корпуса.

     В целом в 80-90х годах была укреплена  государственность и достигнута определенная социальная стабильность. Вместе с тем в обществе нарастали симптомы противостояния консервативным тенденциям, характерным для правительственной политики.  
 

   Заключение 

     К середине девятнадцатого века аппарат  управления страной не справлялся с  общегосударственными проблемами, о  чем свидетельствовали и неудачи в Крымской войне, и непрекращающиеся выступления крестьян, и многое другое. Внутренняя и внешняя обстановка требовала преобразования управления на иных, чем раньше, основах.