Становление местного самоуправления в России ( вторая половина ΧΙΧв. )

   1. Историческая обусловленность либеральных реформ середины  ΧΙΧв.

     Реформы 60-70х годов имели первостепенное историческое значение. Неэффективность крепостнической экономики для многих мыслящих людей, в том числе и тех, кто занимал высокие должности в государственном аппарате, была очевидной давно. Поражение в Крымской войне (1853-1856) показало уже всему обществу, что блестящий фасад империи скрывает военно-техническое отставание, хозяйственный застой, ветхость системы. Россия оказалась перед реальной угрозой утраты статуса великой державы, жизнь властно требовала решительных шагов по обновлению страны. Задача состояла в том, чтобы твердо встать на путь модернизации – отказа от крепостничества, развития промышленности, создания основ индустриального общества.

       Либеральная политика реформ была правительственным ответом на вызов времени и имела целью предотвратить революционный взрыв в обществе. Правительственный либерализм развивался как компромиссное течение. Его представители не выработали твердых принципов, что вызвало частые политические колебания в зависимости от степени остроты социального противоборства в стране. Лагерь правительственных реформаторов постоянно испытывал давление то справа, со стороны консервативно настроенных дворян, то слева, со стороны народа и его идеологов.

       Общей чертой всех реформ был поэтапный характер их осуществления. Проводились они только на тех направлениях, которые требовали безотлагательных преобразований, имели целью предотвратить революционное развитие событий. Поэтому проведение реформ растянулось на все пореформенное время - вторую половину XIX в., а их содержание претерпело консервативную перенастройку в виде уступок помещичьему лагерю.

       В результате осуществления реформ было заложено краеугольное противоречие во всем строе жизни страны. С одной стороны, они открыли невиданный доселе простор развитию капиталистических отношений, но с другой - все преобразования проводились при полном сохранении принципов и основ самодержавия, и это в то время, когда невозможность прежних абсолютистских приемов управления страной была уже налицо. Особенно наглядно это демонстрировал прецедент с Советом министров, который был создан 12 ноября 1861г. и объявлен высшим административным органом страны. Предполагалось, что правительство во главе с премьером как представители одного политического направления смогут гарантировать государственную политику от малообоснованных решений, принимаемых императором во время встреч с тем или иным министром. Однако разногласия в среде высшей бюрократии и колебания политического курса оставили проблему единства государственной политики неразрешенной. Это устраивало императора, ибо единство мнений в правительстве угрожало его самодержавной воле.

     Главным делом своей жизни сам Александр  II считал отмену в России крепостного права, хотя и заявлял публично, что он лично не хотел бы давать крестьянам свободу, но лучше это произвести «сверху», чем ждать, когда это произойдет «снизу». Однако крестьяне, вопреки надеждам творцов реформы, оказались ею недовольны. Землю они считали своей, несмотря на официальное утверждение о принадлежности  всей  земли  помещикам,  и  надеялись получить ее бесплатно. Сразу же после обнародования реформы среди народа поползли слухи о том, что помещики скрыли настоящую царскую волю и разослали по стране поддельные документы. За один 1861г. произошло 1889 восстаний крестьян, причем половину из них, особенно ожесточенного характера, удалось подавить только с помощью регулярных войск.

     Недовольным реформой оказалось и большинство  дворянства, конфликт с которым царь переживал очень болезненно. Критика реформы справа сопровождалась высказываниями в адрес правительства о необходимости усиления роли дворянства в политической жизни и о создании общероссийского представительного органа на манер Земских соборов как своеобразной компенсации за утрату помещиками личной власти над крестьянами.

     Таким образом, реформы шли навстречу требованиям времени, они давали шанс успешно решить стоявшие перед страной задачи модернизации. К сожалению, власть не демонстрировала последовательность в их осуществлении (например, в 70-е годы из ведения присяжных были изъяты политические дела, а права адвокатов урезаны, полномочия земств сокращены), да и общество либо проявляло нетерпение, стремясь получить все и сразу, либо глухо роптало, с трудом приспосабливаясь к новым веяниям. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

   2. Земская реформа 

     Становление политических и гражданских свобод - процесс сложный и долгий. Основная часть населения нашей страны (крестьянство) получила гражданскую свободу лишь в 1861 году в результате отмены крепостного права. Ликвидация крепостничества стала главной предпосылкой для проведения земской реформы. 

   2.1. Порядок выборов земских учреждений 

     Согласно  Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года создавались всесословные земские учреждения, в которых за одним столом сидели дворяне, горожане и бывшие помещичьи крестьяне.¹

     Представительными органами на местах являлись уездные  и губернские земские собрания. Выборы в уездное земское собрание проводились на трех избирательных съездах – землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ (ст.16). Для этого все население уезда делилось (на основе имущественного ценза и географического расположения собственности) на три курии: 1-я курия – землевладельцы; 2-я курия – собственники недвижимого имущества в городе; 3-я курия – крестьяне.

        Выборы от первых двух курий проводились на съездах представителей, отвечавших определенному имущественному цензу.

     Выборы  гласных от крестьян проводились на многостепенной основе. Сначала сельские общества посылали своих представителей на волостной сход. На волостных сходах избирали выборщиков, а затем из них на сельском избирательном съезде выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания. В каждом уезде созывалось несколько сельских съездов

     ^{__________________________________}

   ¹ Российское законодательство Χ-ΧΧ вв. Т.8. – М., 1991.

(ст.30, ст.31).

        В выборах не имели права участвовать: лица моложе 25 лет; судившиеся и не оправданные судом; отрешенные от должности; состоявшие под судом и следствием; признанные несостоятельными; исключенные из духовного ведомства; иностранцы, не присягнувшие на подданство России (ст.17).

        Съезды землевладельцев созывались и открывались уездными предводителями дворянства (там, где их не было, -чиновниками, назначенными министром внутренних дел). Городские избирательные съезды созывались и открывались городскими головами. Эти лица и председательствовали на съездах (ст. 27 и ст. 29). Сельский избирательный съезд открывал мировой посредник. Открывавший сельский избирательный съезд предлагал выборщикам назначить из своей среды председателя съезда, утверждал предложенную кандидатуру и разрешал «все возникающие при выборе гласных недоразумения» (ст. 32). Председательствовало на нем лицо, избранное самими выборщиками.

     Избирательные съезды имели одно назначение - выборы гласных. Ничем другим они не занимались и продолжались не более трех дней.

     Все присутствовавшие на съездах обладали одним голосом, за исключением тех, кто имел доверенность от другого лица (не больше двух голосов) (ст. 22).

     Выборы  были тайными. Голосование проводилось  посредством баллотировки шаров. Каждому присутствовавшему давалось по шару (тем, кто имел два голоса, - два шара). Шары опускались в избирательный ящик с двумя отделениями. Голосовавшие за кандидата опускали шар в правое отделение ящика, против - в левое. Избранным считался тот, кто получал более половины шаров.

     Избирательные съезды первой и второй курии избирали гласных из своей среды: землевладельцы -от землевладельцев, горожане - от горожан. Крестьянским избирательным съездам предоставлялось право избирать гласных не только из своей среды, но и из членов курии землевладельцев, а также священнослужителей (ст. 35). В гласные не могли избираться представители местной администрации: губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры, стряпчие, чины местной полиции (ст. 36).

     Количество  гласных в разных уездах было неодинаковым. Срок полномочий гласных составлял 3 года (ст. 38). Перед вступлением в исполнение своих обязанностей они принимали присягу (ст. 82).

     Таким образом, избирательное право строилось  на основе имущественного ценза. Под  прикрытием всесословности на первый план ставились интересы дворян-землевладельцев. Так, из 318 уездов, в которых было введено земство, в 202 количество гласных от дворян равнялось половине всего числа членов уездных собраний. В первые два трехлетия существования земства в 22 губерниях гласные по сословиям распределялись следующим образом:¹ 

     Уездные земские собрания обычно собирались один раз в год, не позже октября (ст. 76). Для заседаний отводился 10-дневный срок (ст. 77). Если земское собрание не успевало в течение 10 дней справиться с повесткой, то оно

   могло просить губернатора о продлении  срока заседаний (ст. 78). Кроме очередных заседаний, могли проводиться и внеочередные. Они собирались для

   __________________

   ¹ Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. Москва – Тула: ТИГИМУС, 1997. С.396.

рассмотрения  вопросов, не терпящих отлагательства. Разрешение на их проведение давалось министром внутренних дел (ст. 79). Созыв и открытие уездных земских собраний (очередных и внеочередных) возлагались на уездные земские управы (с ведома губернатора) (ст. 80).

     Заседание уездного земского собрания считалось действительным, если на нем присутствовало не менее одной трети гласных (во всяком случае, не менее 10 человек) (ст. 42).

     Нa первом собрании уездные гласные избирали из своего состава губернских гласных (ст. 51). Количество представителей в губернском   земском собрании от каждого уезда определялось законом. От Петербурга, Москвы, Одессы гласные в губернские земские собрания выбирались городскими думами (ст.52). Губернские гласные избирались тайным голосованием на три года (ст.51). В состав губернских земских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всех уездов.  

   2.2. Сущность и структура земских учреждений 

     Учреждения  земского самоуправления не были включены в систему государственных органов. Законодатель определил, что служба в них относится к общественным обязанностям, поэтому гласным не полагалось никакого вознаграждения за участие в работе собрания (ст. 39). Особо отмечалось, что «если какие-либо общества нашли бы нужным по особенным обстоятельствам назначать избранным от них гласным какое-либо содержание», то последнее следовало отнести за счет самих обществ¹.

     Губернские земские собрания собирались обычно один раз в год, не позже декабря (ст. 76). Для заседаний отводился 20-дневный срок (ст. 77). Продление сессии спрашивалось у министра внутренних дел (ст. 78).

   __________________

   ¹ Герасименко Г.Е. Земское самоуправление в России. М., 1990. С.219.

     Распоряжения  по созыву собраний давались губернской земской управой. Заседания считались действительными, если на них присутствовало не менее одной трети гласных (во всяком случае, не менее 10 человек) (ст. 54).

     Председатели  уездных и губернских собраний не выбирались членами этих собраний. Законом предусматривалось, что эту обязанность отправляют соответственно уездный и губернский предводители дворянства (ст. 43, ст. 53).