Становление местного самоуправления в России ( вторая половина ΧΙΧв. )

     В местностях, где не проводилось дворянских выборов, председательствующие назначались министром внутренних дел. Губернский предводитель мог быть замещен на посту председателя особым лицом по воле императора (ст. 53). Председатель наблюдал за порядком и давал распоряжения о ходе дел в собрании. Уездный предводитель дворянства открывал и закрывал каждое заседание уездного земского собрания (ст. 81). Что касается губернских собраний, то в них это делал начальник губернии (ст. 81).

     Председатель  предлагал те вопросы, которые необходимо было решить, и готовил по каждому из них краткий доклад (ст. 84). Затем гласные высказывали свое мнение. Голосование могло быть открытым или закрытым - это зависело от решения собрания. Только при выборах и по вопросам о предании суду проводилось тайное голосование (ст. 88). Решения принимались большинством голосов. В случае равенства голосов перевес давал голос председателя (в тех случаях, когда голоса подавались, открыто) (ст.89). Все гласные обладали правом только одного голоса. Никто не имел права поручить другому лицу        голосовать за себя (ст. 86., ст. 87). Заседания земских собраний были открытыми. На них мог присутствовать любой желающий. Однако председатель собрания мог поставить вопрос об удалении посторонних из зала. Для ведения дел во время заседаний из числа гласных избирался секретарь (ст. 44).

     Губернские  и уездные собрания осуществляли распорядительную власть и общий надзор за ходом земских дел. На ежегодной сессии они определяли ведущие направления хозяйственной деятельности, рассматривали и утверждали сметы, раскладки повинностей, рассматривали жалобы на действия

членов  управ, проводили выборы земских  должностных лиц, проверяли количество гласных, законность и действительность их выборов, утверждали отчеты управ по земскому хозяйству. Губернские земские собрания издавали обязательные для местных земских учреждений постановления (ст. 66).

     Все постановления поступали губернатору (для сведения, утверждения или представления на утверждение министра внутренних дел) (ст. 93). Все постановления вносились в журнал, который подписывался председателем, секретарем собрания, членами управы и всеми гласными, принимавшими участие в заседании.

     Для текущей (оперативной) работы уездные и губернские земские собрания избирали исполнительные органы -управы.

        Уездная управа состояла из председателя и двух членов (собрание могло увеличить число членов до 6). Председатель и члены управы избирались на 3 года (ст. 46). В управу не могли быть избраны члены судебных мест (кроме почетных мировых судей), чиновники местных казенных и контрольных палат и казначейств, священники, гласные, состоявшие в должности волостных старшин. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором (ст. 48). Члены управы вступали в должность без всякого утверждения. Лица, состоявшие на государственной службе, могли стать членами управы только с разрешения своего начальства. Выборы председателя и членов управы проводились тайным голосованием.

     Губернская  земская управа состояла из председателя и 2-6 членов. Председатель и члены управы избирались из гласных тайным голосованием. Председатель губернской управы утверждался в должности министром внутренних дел (ст. 56). Члены управы вступали в должность без всякого утверждения. При отсутствии председателя его обязанности исполнял один из членов управы (после утверждения министром внутренних дел).

     Земские управы работали в течение года (ст. 99). В период между сессиями ими  осуществлялось управление имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда».

     Обязанности между членами управы распределялись следующим образом: председателю поручалось делопроизводство и общее наблюдение за хозяйством земства, остальные члены управы вели или определенный участок (территорию), или какую-то отрасль земской деятельности (например, дорожную повинность).

     Для проверки отчетности из гласных формировались  ревизионные комиссии. Их заключения о деятельности управ поступали  на утверждение земских собраний (ст. 71).

     К ведению земских органов были отнесены следующие вопросы:

     -  заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства;

     -  устройство и содержание земских  зданий, других сооружений и путей  сообщения;

     -  меры но обеспечению населения продовольствием;

     -  заведование земскими благотворительными заведениями;

     - страхование земских имуществ;

     -  участие в развитии местной торговли и промышленности;

     - попечение народного образования и здравоохранения;

     -  содействие в предупреждении  падежа скола, охране полей, лугов, лесов и садов от истребления саранчой, сусликами и другими вредителями;

     -  исполнение потребностей воинского  и гражданского управления и  участие в делах о почтовой повинности;

     -  назначение, раскладка, взимание  и расходование местных сборов для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда;

     - предоставление правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных потребностей (ст. 1).

     При вступлении в гражданско-правовые отношения  земские учреждения пользовались правами юридического лица. В качестве представителя земских учреждении управы могли приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, вступать в обязательства, отвечать на суде по имущественным делам земства (ст. 5).

     Необходимо  отметить, что законом проводилось разграничение полномочий уездных и губернских земских учреждений.

     К обязанностям губернских учреждении относились дела, которые касались губернии в целом или нескольких ее уездов; к обязанностям уездных - дела «каждого отдельною уезда» (ст. 63).

     Губернское  собрание имело право давать указания уездным собраниям по вопросам, касающимся всей губернии. Однако по делам своего земства уездные учреждения действовали независимо от губернских. Если уездное собрание находило, что указание губернского собрания нарушает его самостоятельность, то оно могло обратиться с жалобой в Сенат.

     Земские учреждения функционировали на основе самофинансирования. Для покрытия своих расходов земства наделялись правом обложения населения следующими налогами: на землю, леса, доходные дома, фабрики, заводы и т.д.

     Важным  источником их доходов являлись также  пособия от правительственных учреждений, носившие, как правило, целевой характер: на проведение всеобщего обучения, на постройку школьных зданий, на приглашение  агрономов и инструкторов различных специальностей, на распространение сельскохозяйственных знаний и т.п.

     Казенные  пособия составляли до 16% общего земского бюджета. Расходование этих средств  находилось под жестким контролем  администрации.

     Положение подчеркивало негосударственный характер земских учреждений, их независимость и самостоятельность в пределах вверенных им хозяйственных дел (ст. 6). Однако имелось достаточно норм, обеспечивавших контроль администрации за деятельностью местного самоуправления.

     Министр внутренних дел лично осуществлял высший контроль за органами местного самоуправления в масштабах страны. В губерниях реализация этой функции возлагалась на губернатора. Губернатор и министр внутренних дел утверждали соответственно председателей уездных и губернских земских управ (ст. 48, ст. 49). Земские собрания не имели права собираться чаще установленных законодательством сроков без разрешения местной администрации (уездные) и министра внутренних дел (губернские) (ст. 78).

     Председатель  и члены управ предавались суду по постановлению 1 -го Департамента Правительствующего Сената и судились Судебной палатой. Ответственность по личным служебным действиям подчиненных земским управам служащих определялась самими управами, если действия влекли за собой наказание, налагаемое в административном порядке. Должностные преступления земских служащих, влекущие за собой уголовные санкции, подлежали наказанию в общем судебном порядке (ст. 120). Управа лишь принимала постановление о передаче дела в суд.

     Положение 1864 года в течение нескольких лет было распространено на 33 губернии: в 1865 году - на Самарскую, Пензенскую, Костромскую, Новгородскую, Херсонскую, Псковскую, Курскую, Ярославскую, Полтавскую, Черниговскую, Московскую, Харьковскую, Казанскую, Петербургскую, Воронежскую, Калужскую и Нижегородскую; в 1866 году - на Смоленскую, Тверскую, Тульскую, Симбирскую, Орловскую, Владимирскую, Саратовскую, Екатеринославскую, Таврическую; в 1867 году - па Вятскую, Олонецкую; в 1869 году - на Бессарабскую; в 1870 году - на Вологодскую и Пермскую; в 1875 году - на Уфимскую¹.

     Земства в пределах своих территорий действовали  достаточно автономно. Однако они не были полностью изолированы друг от друга. Были выработаны две основные формы совместной деятельности земств: съезды (совещания) земств и целевые союзы, имевшие характер устойчивых организаций.

   __________________

   ¹ Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: учебное пособие. М.: ИНФА-М; Новосибирск: изд-во НГАЭ и У, 1997. С.82.

     Первое земское совещание было проведено уже спустя 7 лет после учреждения института земств.

     Земские съезды были двух видов: «общие» и  «отраслевые».

     Нa первые собирались представители земств для решения общих вопросов, затрагивавших их интересы (общеземские съезды).

     На  вторые собирались представители земств, занимавшиеся определенного рода деятельностью: проводились сельскохозяйственные, врачебные, ветеринарные, кооперативные, по народному образованию, по общественному призрению и т.п. съезды (совещания).

     Постепенно между земствами стали складываться прочные организационные связи. Начали возникать союзы земств. Так были образованы «Всероссийский союз по закупке сельскохозяйственного инвентаря», «Уфимское общеземское книгоиздательство и книгопродавческое товарищество» и т.п.

     С началом первой мировой войны земства образовали Всероссийский земский союз, который, объединившись с подобным юродским союзом, создал мощнейшее в стране объединение («Земгор»), работавшее на оборону.

     Таким образом, Положением 1864 года в России создавался институт всесословного местного самоуправления, сыгравший выдающуюся роль в хозяйственной и культурной жизни страны. Земства сыграли положительную роль в жизни провинции и стояли у истоков земского либерального общественного движения. У земств не было полной самостоятельности: губернатор мог приостановить любое постановление земского собрания, им не подчинялась местная полиция, следовательно, у них не было возможности эффективно контролировать проведение в жизнь своих решений. 
 
 
 

3. Реформа городского самоуправления 

     Акт 19 февраля является началом новой  эры и для русского города. «Реформа 1861 года, перевернувшая вверх дном всю русскую жизнь, оказала также громадное влияние и на городской быт. В то время как одни города захудели и запустели, в других население стало увеличиваться с поразительной быстротой. С одной стороны, сюда нахлынули из деревень стаи разжиревших, разжившихся кулаков и оскудевшие помещики, которым больше нечего было делать в деревне, с другой стороны, здесь же осела и образовала многочисленный городской пролетариат сначала масса дворовых людей, потом безземельные крестьяне, а за ними потянулись бездомовые, безлошадные и др.»¹ Помимо всего прочего, уже одно это чрезвычайное увеличение численности городского населения, как мы знаем, должно было произвести целый переворот в «потребностях и условиях общественной жизни» города, а вместе с тем должно было действительно исчезнуть соответствие им строя городского управления. 

   3.1. Выборы органов городского самоуправления 

     По  «Высочайше утвержденному городовому положению» от 16 июня 1870 года² хозяйство и благоустройство городов передавались органам городского самоуправления.

     Для функционирования городского самоуправления образовывались городские избирательные  собрания, Городская дума и городская управа.

     Городские избирательные собрания собирались для избрания

   ______________________

   ¹ Корнилов А.А. Курс истории России ΧΙΧв. Изд-е 2-е.М.: Изд-во М. и С. Сабашниковых, 1918. С.218.