Советское государственное управление в 70 - 80 гг

    Местные Советы наделялись правом координировать и контролировать работу всех расположенных  на их территории предприятий и организаций по жилищному, коммунальному строительству. Советы могли приостанавливать решения любых руководителей, если они противоречили законодательству. Характерно, что Советам были даны права, отнесенные к исключительной их компетенции без вмешательства исполкомов. Все эти меры по совершенствованию советской системы имели прогрессивное значение, но их было явно недостаточно для обеспечения их реального полновластия. Избирательная система была построена таким образом, что, несмотря на тайное и всеобщее голосование, она осталась безальтернативной и гарантировала прохождение тех кандидатов, которые были безопасны для действующей власти и не могли выступить в защиту интересов региона и групп трудящихся даже в случае необходимости.

    Советская система на практике дополнялась параллельно функционировавшей партийно-номенклатурной системой, которая зачастую подменяла Советы. Верховный Совет и его Президиум по-прежнему были фактически не законотворческим, а законоутверждающим и законопубликующим органом, которые готовили по поручению ЦК КПСС и фиксировали уже принятые партийные решения. Депутаты Советов всех уровней избирались на безальтернативной основе под контролем парткомов из числа заранее подобранных ими кандидатов. Хотя избирательная система была всеобщей, тайной, прямой и равной, она не обеспечивала реальной демократии. Судебная система также была подконтрольной власти. Отсутствовал реальный механизм, обеспечивающий независимость судей от администрации, отсутствовала по-настоящему независимая адвокатура, и широкое распространение получило так называемое телефонное право, т. е. согласовывание судебных решений с вышестоящими инстанциями и партийной номенклатурой. Система органов народного контроля также была подотчетной партии, более того, она была существенно ограничена в правах даже по сравнению с первоначальными указами и законами.

    В конституционном порядке закреплялась роль общественных организаций и трудовых коллективов. Общественные органы получили право законодательной инициативы, а трудовые коллективы были определены как самостоятельные элементы политической системы. В развитие этой нормы впоследствии был принят Закон о трудовом коллективе, но, к сожалению, половинчатого характера.

    В новую Конституцию были включены новые конституционные права: на жилище, на охрану здоровья, на пользование достижениями культуры, свободу творчества, участие в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении и принятии законов. Эти конституционные права играли большую роль в определении правого статуса граждан, в правомерности их притязаний на ту или иную долю материальных и духовных благ. Необходимо подчеркнуть, что между юридическими правами и возможностями их реализации на практике в условиях «развитого» социализма существовал большой разрыв.  Порядок правоприменительной деятельности органов государственного управления был сориентирован на широкое административное усмотрение, которое осложнилось в ряде случаев коррупции среди должностных лиц.  Госаппарат активно участвовал в наступлении на свободу слова. Нереальными были права граждан на митинги, демонстрации, обжалование действий должностных лиц в суде и др. Но в то же время следует признать и другое: во-первых, масштаб злоупотреблений периода развитого социализма не может сравниться с тем разгулом коррупции и преступности, который наступил после поражения социалистической системы; во-вторых, советское государство реально гарантировало всем трудящимся определенный минимум жизненных благ; в-третьих, государство сохраняло политический и экономический потенциал, который при правильном использовании и управлении мог позволить продуктивно решать эти проблемы. Для этого в первую очередь было необходимо радикально усовершенствовать административно-управленческую систему и решить вопрос о регулярной ротации кадров управленцев высшего эшелона власти.

    В 1970—1980-х гг. предпринимались активные попытки по совершенствованию законодательства, регулирующего управленческую систему. Были разработаны и введены законы о труде, об административной ответственности и др.

    В общем и целом в развитии системы  управления правящая партия руководствовалась  так называемыми ленинскими принцами управления, к числу которых относились демократический централизм, сочетание единоначалия и коллегиальности, интернационализм, социалистическая законность, научное предвидение. Эти принципы были реализованы в таких понятиях, как партийное политическое руководство деятельностью государственных органов, широкое участие трудящихся в управлении в рамках становления общенародного государства. Л.И. Брежнев и номенклатурная элита действовали в рамках системы достаточно эффективно приблизительно до середины 70-х гг., когда стали проявляться симптомы приближающегося застоя в развитии экономики, особенно в сельском хозяйстве. Ситуация требовала радикального обновления всех сторон жизни общества, но деградирующая номенклатурная элита во главе с заболевшим лидером оказалась не в состоянии обеспечить качественное руководство страной.

    В политической системе стала все  больше распространяться тенденция  бюрократизации государственного аппарата в негативном смысле, усиления «власти канцелярии» и ее отрыва от запросов трудящихся масс. Партийные аппараты все более отодвигали Советы от решения реальных проблем. Сессии Советов проводились по заранее приготовленным сценариям. Партийный аппарат взял на себя практически все функции распоряжения и распределения материальных ресурсов, активно подменяя исполнительные и хозяйственные органы. В его работе стали процветать формализм, приписки и очковтирательство, что вызывало рост ведомственности и местничества. Аппарат становился малоуправляемым и превращался в вещь в себе. Бюрократизация проникла в общественные организации, в которых создавались свои аппаратные структуры. Формализм стал основным содержанием их работы. Произошло явление, о котором предупреждал Ф. Энгельс, слуги народа превратились в своеобразных господ над обществом. Коммунистические идеологи, стремясь обеспечить единство исполнительной и законодательной власти под контролем правящей единственной партии, забыли, что даже классики марксизма указывали, что разделение властей необходимо, ибо оно есть не что иное, как прозаическое разделение труда, примененное к государственному механизму в целях упрощения и контроля  Крайняя централизация и административно-командные методы управления дали свои результаты в годы войны и восстановления народного хозяйства, в новых же условиях функционирования индустриального общества с достаточно развитыми принципами социализма стали анахронизмом. При наличии колоссально выросшего объема общественных и экономических связей стало невозможным из центра контролировать и направлять их развитие в полном объеме. Именно сохранение административно-командных методов управления стало одной из главных причин нарастания застойных тенденций в экономике и мешало демократизации общественной жизни.

    В 70-х гг. массовое пополнение номенклатурной элиты снизу, как это было во время ленинского призыва и после сталинских репрессий, фактически прекратилось. В партийно-элитном строительстве утвердилась практика индивидуального многоступенчатого отбора кадров. Будучи всем обязанными местной административно-политической группе руководителей, в круг которых они были допущены, новобранцы стремились делать карьеру, воспроизводя дух и букву существующих партийно-элитных отношений. Именно так поднимались по иерархической лестнице М.С. Горбачев и Э.А. Шеварднадзе, А.Н. Яковлев и другие партчиновники, прославившиеся своим славословием вождям и бюрократическими прожектами и инициативами .

    Усиливающееся отчуждение псевдокоммунистической элиты от народа объективно создавало предпосылки для формирования демократической оппозиционной контрэлиты. Эти функции выполнило так называемое диссидентское движение, к которому примкнули, с одной стороны, часть сторонников демократического социализма, требовавшая решительной дестабилизации общества, с другой — сторонники либерально-демократической ориентации буржуазного типа.

    После смерти Брежнева 10 ноября 1982 г. в кулуарах Политбюро развернулась борьба за выдвижение кандидатур на высший пост. Победу одержал Ю. В. Андропов и на пленуме 12 ноября по предложению К.У. Черненко, его конкурента, был избран Генеральным секретарем ЦК КПСС, что в партийном государстве объективно приравнивалось к должности правителя — Президента или государя страны.

    Избрание  Андропова вызвало удовлетворение не только здоровой части партийной  элиты, но и большинства населения страны, которое ожидало перемен и наведения порядка в управлении страной. К этому времени кризис малоэффективной системы государственного управления был очевиден уже для самых широких кругов общественности. Андропов сразу после своего вступления в должность правителя огромного партийного государства начал сокращение личного аппарата генсека. Он стимулировал расследование ряда громких уголовных дел, которые был вынужден ранее свернуть по указанию окружения Брежнева. Но одновременно в стране было продолжено преследование противников из числа диссидентов, которые также не вписывались в андроповскую модель управления советского государства. В конце 1983 г. в стране были приняты более жесткие указы Президиума Верховного Совета СССР об усилении ответственности за антисоветскую, антигосударственную деятельность.

    Борьба  за улучшение экономического положения, в котором явственно прослеживались элементы стагнации, началась с широкомасштабной кампании по наведению элементарного порядка и производственной дисциплины, которая была фактически «нулевым циклом» реформ. На практике борьба за дисциплину оборачивались курьезами, когда ретивые начальники на местах организовывали облавы на праздно шатающихся по Москве. Но в дверь стучалась проблема многоукладной экономики. Различные хозяйственные уклады уже давали о себе знать в латентных формах в теневой экономике в СССР и в открытой экономике восточноевропейских социалистических стран — в сфере обслуживания и легкой промышленности. Андропов осознавал, что в таких отраслях частный сектор полезен и эффективен, и размышлял о его возможностях в СССР. Он особенно интересовался шведской социал-демократической моделью экономики. В первую очередь его привлекала эффективная система перераспределения национального дохода в пользу бедных и средних слоев  населения, развитая система социальной защиты и роль в ней профсоюзов. Концепция «социального партнерства» с ее признанием частной собственности была для Андропова как коммуниста неприемлемой. Смысл андроповской модели реформы управления заключался в том, чтобы, сохраняя политические устои государства, постепенно вести дело к преобразованиям на основе экономических реформ, развития многоукладной экономики, введения рыночных отношений под бдительным контролем государства, пресекающим казнокрадство и коррупцию.

    Был принят ряд управленческих решений  в совместных постановлениях ЦК КПСС и Совмина СССР о мерах по регулированию развития отраслей промышленности на основе чисто экономических методов, о повышении роли трудовых коллективов. Андропов ставил задачу частично децентрализовать экономику, придать плановой системе менее директивно-административный и менее всеобъемлющий характер. Для этого в ЦК КПСС был создан специальный Экономический отдел, который непосредственно возглавил Н.И. Рыжков, вокруг Андропова стала складываться группа прогрессивных ученых и управленцев, готовивших разработки новых путей развития экономики, в том числе рыночные модели. В целом умеренные преобразования Андропова, несмотря на свою противоречивость и половинчатость, дали положительный результат — темпы прироста валового продукта составили почти 3,5%. Этот факт не признают современные экономисты, считающие, что либеральным рыночным реформам не было альтернативы.

    Андропов  особые надежды возлагал на демократизацию внутренней жизни правящей партии, которая оказалась полностью заформализованной и потеряла атмосферу поиска и инициативы. Он провел умеренную и осторожную чистку и обновление кадров партийного и государственного аппаратов, включая органы безопасности. За пятнадцать месяцев его правления было сменено 18 министров СССР, переизбрано 37 первых секретарей обкомов, являвшихся политическими губернаторами на местах. Это перепугало старую политическую элиту, боявшуюся перемен и потери руководящих постов. Однако она знала о тяжелом состоянии здоровья Андропова и готовилась к реваншу.

    В марте 1984 г. умер Андропов, не оставив политического завещания. Консервативное большинство Политбюро ЦК настояло на избрании новым генеральным секретарем ЦК КПСС профессионального партийного управленца, длительное время заведовавшего Общим отделом ЦК, бывшего самого близкого сподвижника Брежнева — К.У. Черненко. При нем возобновились практически все процессы, которые были характерны для последнего периода правления Л. И. Брежнева.

    В конце 1984 г. по сложившейся в партии традиции от имени Черненко была опубликована накануне нового XXVII съезда КПСС статья — платформа под характерным названием «На уровень требований развитого социализма. Некоторые актуальные проблемы теории, стратегии и тактики КПСС». В этом документе подчеркивалось, что прежде чем решать задачи коммунистического строительства, надо пройти длительный исторический этап развитого социализма. Это было запоздалое завуалированное признание очевидного для всех факта, что в принципе до развитого социализма в СССР еще тоже далеко. Признавалось столь же очевидное отставание СССР от западных стран по производительности труда и ставилась задача по решению этой проблемы в обозримом будущем. В документе заявлялось, что всего этого можно достичь при активизации политических и идеологических методов руководства партией.

    В начале 1985 г. тяжело больной Черненко попытался достойно покинуть свой пост. В беседе с Громыко он советовался о добровольном уходе с политической арены, не дожидаясь своей смерти, но не получил его согласия. Более того, больного генсека безжалостно эксплуатировали в политических целях. На всю страну по телевидению показали, как еле передвигающийся Черненко при буквально физической поддержке секретаря МГК Гришина голосует на избирательном участке.

    М.С. Горбачев так обобщил и проанализировал  эту ситуацию: Государственная партия с ее бюрократическим аппаратом, построенным на принципах авторитаризма и бюрократизма, иерархии и дисциплины, не нуждалась в личностном факторе. Система «государства-партии» требовала, чтобы остальные кадры снизу доверху были винтиками и шурупчиками в механизме власти и управления. Самостоятельность допускалась в рамках реализации принятых вышестоящими инстанциями решений. Антирыночные механизмы, тотальная плановость государственной экономики исключали возможности ее радикального реформирования. Огромный народнохозяйственный комплекс нуждался в создании дополнительных механизмов самоуправления на основе внедрения элементов кооперативной, акционерной, личной и даже элементов частной собственности. Дальнейшая эволюция тоталитарно-централизованной управленческой системы была уже невозможна, и в результате наступили стагнация экономики. Перестройка управления стала одной из самых главных задач, стоящих перед обществом. 
 
 
 
 
 
 

     2.Модернизация  управленческого  аппарата

     (1985—1991 гг.):

2.1.Особенности партийно-государственного управления в начальный        период реформ М.С. Горбачева и начало перестройки.                                     

    11 марта 1985г. Генеральным секретарем  ЦК КПСС становится молодой и энергичный деятель М.С. Горбачев, который начал радикальные перемены в советском обществе. Он сразу создал новую команду управленцев, в которую вошли Е. Лигачев, Н. Рыжков, Б. Ельцин, Э. Шеварднадзе, Л. Зайков, Н. Талызин, А. Яковлев, В. Чебриков. Новое руководство сразу подписывает соглашение с президентом США Р. Рейганом о ликвидации ракет средней дальности. Позднее Горбачев принимает решение о выводе Советской Армии из Афганистана, Монголии, Германии, Центральной Европы, провозглашает политику создания общеевропейского дома и одобряет свержение коммунистических правительств в странах Восточной Европы. Горбачев ликвидирует советский блок Варшавского Договора, наивно рассчитывая, что НАТО ответит тем же.