Советское государственное управление в 70 - 80 гг

    1.2.Совмещение  централизованной  командно-административной  управленческой системы  с производственными  элементами самостоятельности субъектов экономики.                                                                         

    Начиная с середины 70-х гг. в силу резкого  ослабления здоровья Брежнева реальное управление в партии сосредоточилось в Политбюро ЦК КПСС. В управлении экономикой был восстановлен отраслевой принцип и устранена введенная Хрущевым совнархозовская территориальная система. Министерство занималось перспективным и годовым планированием развития соответствующей отрасли, утверждало штаты центрального управления, положения о главках, контролировало их деятельность. Развитие управленческой системы шло замедленным эволюционным путем — через создание новых структур, перераспределение ответственности в рамках министерств и ведомств, изменение системы показателей, адаптации к новым задачам. Все эти годы декларировался, прорабатывался, но плохо осуществлялся курс на интенсификацию производства и повышение его эффективности.

    Структура управляющей системы, т.е. постоянный состав подразделений, основанный на жестком  штатном расписании, где все должности  управленческих работников зафиксированы, а их обязанности регламентированы, была рациональна в условиях стабильной номенклатуры изделий и значительных объемов производства. Начиная со второй половины 70-х гг. она все сильнее стала расходиться с потребностями экономики, в частности не давала возможности гибко реагировать на изменяющиеся цели производства.

С 1973 г. стала формироваться обновленная  система управления. Главные управления министерств ликвидировались, и устанавливалась трехзвенная схема управления: министерство — производственное объединение — предприятие. Поиск решения шел опытным путем организации хозрасчетных объединений путем прямого давления партийных органов на министерства с требованием переходить на эту систему управления. Однако многие предприятия и даже объединения были по-прежнему бесправны в вопросах развития собственной инфраструктуры, материального стимулирования работников, распределения жилья. Централизация управления, позволявшая ранее концентрировать ресурсы на важнейших объектах в период освоения построенных производств, теперь становилась отрицательным фактором, так как способствовала неоперативности, негибкости, бюрократизму в худшем, невеберовском, смысле этого слова.

    Необходимость согласования интересов территорий и ведомств, являющаяся серьезнейшей управленческой проблемой, привела к появлению довольно устойчивых механизмов: создавались советы директоров, штабы по координации и контролю за строительством, практиковалось создание постоянных и временных партийных групп. Все эти структуры создавались по инициативе партийных органов. Государственной структуры, которая могла бы эффективно выполнять функции согласования ведомственных интересов при строительстве и освоении производств, создать не удались. Только через партийные органы шло согласование планов развития. 

    1.3.Тенденция стагнации экономики и нарастание кризисных

     явлений.                                                                                                                   

К концу 70-х гг. начала все более рельефно проявляться тенденция стагнации, обостряемая исчерпанием резерва рабочей силы. В экономике стали усиливаться деградация и консервация основных фондов, сверхмилитаризация хозяйства, кризис системы управления, проявлявшийся в затратности производства, монополистинности, немобильности форм собственности, дефицитности внутреннего рынка, нестимулированности труда, внедрения престижных, но нерентабельных программ.

    Развитие  производства подошло к качественно  новому рубежу — появлению производственно-территориальных комплексов, что потребовало и новых форм управления. С 1979 г. стали формироваться производственные территориальные органы управления. Имевшаяся система оценки деятельности предприятий — по валу — недостаточно стимулировала внедрение новой техники и переход на выпуск новой продукции. Эта проблема осознавалась на всех уровнях управления, и предпринимались попытки ее решить.

    Постановление ЦК КПСС от 12 июля 1979 г. «Об улучшении  планирования и усилении эффективности  производства и качества работы» предлагало (обязывало) введение более 200 показателей, отражающих все направления хозяйственной деятельности предприятий и подлежащих утверждению вышестоящими органами. Вводился показатель нормативно чистой продукции, который заменял показатель «валовая продукция», не дававший верного представления о состоянии хозяйственной деятельности. Но новый показатель не получил широкого применения и не оправдал надежд. Продолжились централизация управления экономикой, развитие директивного планирования, всемерное ограничение рыночного ценообразования и методов материального стимулирования производства. В результате темпы прироста экономики упали до нормы западных стран — 3,5% в год, но это было значительно меньше 8,4% в VIII пятилетке. В принципе СССР вступил в развитую индустриальную фазу развития. Для которой, как показал опыт Европы, характерно стабильное развитие без фантастических приростов валового продукта. Но коммунистические идеологи все еще надеялись, что преимущества социализма могут позволить форсированными методами развиваться вопреки всему. Вместо того чтобы научиться правильно распорядиться гигантским экономическим потенциалом страны и подготовить условия для перехода в постиндустриальное общество на основе научно-технической революции, идеологи КПСС стремились создавать иллюзии продолжения коммунистического строительства, о формировании «развитого социализма», о сохранении прошлых темпов развития.

Советская экономика при Брежневе представляла собой очень непростой феномен, который недопустимо клеймить однозначно термином «застой». Ориентация Брежнева на стабильность и отказ от косыгинских управленческих реформ имела под собой определенное обоснование, заключающееся в постепенно развивающемся по нисходящей, экстенсивно, но РОСТЕ экономики. С 1970 по 1988 г. общее промышленное производство в СССР возросло в 2,38 раза против 1,32 раза в Англии, 1,33 — в ФРГ, 1,48 — во Франции, 1,68 — в США, в 2,0 — в Японии. Среднегодовые темпы роста общественного производства постепенно снижались, но это было бесспорно связано с возрастанием его абсолютных объемов. Объем законченного общественного продукта в СССР за 1960 г. был превышен в 1970 г. в 2,1 раза, в 1980 г. — в 3,5 раза, а в 1988 г. — в 4,7 раза. При всех недостатках и пороках политической экономической системы она обеспечивала довольно высокий уровень благосостояния населения, реализацию конституционных прав на труд, отдых, бесплатное образование и здравоохранение, пенсионное обслуживание. Постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР от 14 июня 1983 г. вводились новые критерии по выполнению плановых заданий, по объему реализованной продукции, исходя из договорных обязательств, по номенклатуре, качеству и срокам, а также по росту производительности труда, снижению затрат, повышению технического уровня производства. Добиться действительной оценки деятельности предприятий по этим критериям не удалось. Много внимания уделялось проблеме улучшения планирования. Достижением следует считать появление во второй половине 70-х гг. территориально-отраслевых программ интенсификации экономики отдельных регионов. Постепенно, хотя очень медленно и непоследовательно, расширялись права производственных объединений. Взятый курс на развитие бригадных форм организации труда требовал расширения самостоятельности низовых структур — бригад, предприятий и передачи им части управленческих функций. Реализация этого курса столкнулась с рядом серьезнейших трудностей юридического, организационного, финансового характера, проблемами работы НОТ, психологической неготовностью руководителей предприятий. Как явление хозрасчетные бригады состоялись и заняли серьезное место в трудовых коллективах промышленных предприятий, но их создание шло под давлением партийных структур при сопротивлении администрации. В целом вследствие установившегося бюрократического централизма и слабых горизонтальных связей предприятий управленческие реформы не привела к радикальным сдвигам. Однако следует признать, что в стране происходила определенная перестройка административно-командной системы. Оперативное управление производственных объединений перестало быть функцией органов власти. Четко обозначилась тенденция к уменьшению жесткости иерархических структур, расширялась кооперация. Высшие инстанции осуществляли делегирование оперативных полномочий управления на низший уровень, оставляя за собой задачи интеграции производственных усилий в масштабе страны и регионов, разработку экономической стратегии.

    В сельском хозяйстве также развивалась  межотраслевая интеграция колхозов и совхозов с обрабатывающими предприятиями и научно-исследовательскими организациями. Появились районные, областные и республиканские агропромышленные объединения. Во главе их стоял совет объединения и имелся распорядительный орган — президиум. Всю новую систему возглавила сначала комиссия при Совете Министров, преобразованная впоследствии в Госагропром СССР. Первоначальные функции координации министерств и ведомств соответствующего профиля естественным образом были заменены на функции бюрократического централизованного управления.

    В целом в стране шло развитие в качественном и количественном отношении министерств, ведомств, госкомитетов, общее число которых достигло 100 единиц в 1980 г. Особенно усилились ведомства военно-промышленного комплекса, успешно обеспечившие в условиях холодной войны стратегический паритет СССР и США. Однако решение этой глобальной задачи очень дорого обошлось стране и социально-политической системе. В условиях, когда валовой продукт США почти вдвое превосходил валовой продукт СССР, достигнутый паритет означал, что советское государство располагало значительно меньшим объемом оставшихся финансовых средств и было вынуждено игнорировать резко возросшие потребительские интересы населения. Советский народ устал от постоянного напряжения сил, бесконечных мобилизаций, требований повышения производительности труда на основе идеологизированного энтузиазма при минимуме материальных стимулов. Апатия, пассивность, аллергия к коммунистическим лозунгам стали все шире распространяться в общественном сознании нации. Этому в немалой степени способствовали такие качества власти, как ведомственность и бюрократизм.

    Эти пороки подорвали одну из главных  основ советского строя — общенародный характер собственности и хозяйства. Западные экономисты неоднократно отмечали особенность советской системы: с точки зрения частных критериев советская экономика выглядела отсталым и корявым, но в целом, исходя из общих критериев, была необычайно и поразительно эффективной, особенно в избранных ключевых направлениях развития. Ведомственность разрушала эту эффективность, так как являлась замкнутой административно-хозяйственной системой, проводившей собственную хозяйственную практику. По мере усиления изоляции ведомства происходила своеобразная латентная денационализация части общенародного хозяйства. По мере сращивания партийной номенклатуры с ведомственной ротация кадров замедлилась и центральная власть все больше теряла контроль за кадровым корпусом ведомств. В условиях научно-технической революции требовалось усиление межведомственных усилий, в то время как в реальной действительности шел процесс их ослабления. Более того — ведомственность соединялась с местничеством — тенденцией регионализма, противостоящей интересам центра, государства в целом. Образование региональных элит, включавших в себя работников аппарата ведомств и работников областных структур власти, породило возникновение настоящих номенклатурных кланов. Сформированные в период совнархозовского этапа управленческой деятельности региональные кланы не только не были в последующем ликвидированы, но усилены за счет подключения представителей центра. 

    1.4.Политические и экономические контрреформы государственного управления                                                                                                             

    В 1977 г. принята новая Конституция, где главной отличительной особенностью этой Конституции являлось законодательное закрепление в 6-й статье руководящей и направляющей роли Коммунистической партии, объявленной ведущей силой общества и законодательные функции закреплялись за Верховным Советом СССР, состоявшим из палаты Совета Союза и палаты Совета Национальностей. Он возглавлял всю стройную систему Советов сверху до низовых сельских и районных советов депутатов. Советы являлись органами общего руководства, а непосредственное управление осуществляли выборные исполнительные комитеты, которые непосредственно руководили хозяйственной, культурной жизнью, здравоохранением, образованием, органами МВД и т.д. При Верховном Совете был постоянно действующий орган — Президиум Верховного Совета СССР, который толковал законы, издавал указы, организовывал работу постоянных комиссий, ратифицировал мирные договоры.

    Высшим  исполнительным органом управления и исполнительной власти являлось правительство — Совет Министров СССР, образуемый Верховным Советом нового очередного созыва. Центральными органами управления являлись министерства и государственные комитеты, опиравшиеся на свои структуры. Судебная система и прокуратура практически не изменилась в сравнении с предшествующим порядком. В Основном Законе признавалась роль общественных организаций, в частности, комсомола, профсоюзов, органов народного контроля, трудовых коллективов. Все эти политические субъекты должны были образовать советский социум, развивающийся в русле коммунистического самоуправления.

    На  основе Конституции был принят ряд  законодательных актов, регулирующих власть на местах. Функции и полномочия местных Советов были существенно  расширены. К их ведению были отнесены вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на данной территории. Было выделено пять основных направлений деятельности местных Советов, позволявших им быть хозяевами на соответствующей территории:

    1. Руководство государственным, хозяйственным, социально-культурным строительством. 2. Утверждение планов развития местного бюджета и отчетов об их исполнении. 3. Осуществление руководства подчиненными им органами, предприятиями, учреждениями и организациями. 4. Обеспечение соблюдения законов, охрана государственного и общественного порядка. 5. Содействие укреплению обороноспособности.