Эволюция российской государственности: от сословно-представительной монархии к абсолютизму (XVI — нач. XVIII вв.)

       Церковная реформа и последовавший за ней раскол православного общества, учреждение Монастырского приказа, взявшего под контроль деятельность церкви, поставили саму церковь в полную зависимость от государства, свели на нет ее участие в решении государственных вопросов.

       Зато  неуклонно возрастала роль приказов, что свидетельствовало об усложнении государственного управления. В XVII в. их общее число доходило порой до 80. Функции приказов чрезвычайно запутывались, даже переплетались между собой, что порождало волокиту в делах, способствовало взяточничеству дьяков и подьячих.

       Столь же неуклонно возрастала роль и численность  бюрократического слоя в управленческих структурах. Если в 1640 г. насчитывалось 837 приказных людей, то к концу столетия — почти 3 тыс. человек.

       Менялась  система местного управления. Все более сужалась роль выборных (земских) старост, зато усиливалась роль назначаемых Москвою воевод. Страна была поделена на уезды, которые в свою очередь делились на волости и станы. Во главе каждой территориальной единицы стояли воеводы, которые находясь на «государевом жаловании», собирали налоги с населения, обирая его при этом.

       «Время, следовавшее непосредственно за Смутой, — пишет историк С.Г.Пушкарев, — требовало сильной правительственной власти на местах, и вот «воеводы», которые прежде были преимущественно в пограничных областях «для береженья» от неприятелей, в XVII в. являются во всех городах Московского государства, на всем необъятном его пространстве, от Новгорода и Пскова до Якутска и Нерчинска! Воеводы сосредоточивают в своих руках всю власть, военную и гражданскую. Воеводы действуют по «наказам» (инструкциям) московских приказов, которым они подчиняются. Лишь «губные» учреждения, с губными старостами во главе сохраняются, как особое, формально самостоятельное ведомство. Земские учреждения в посадах и волостях также сохраняются, но они в течение XVII в. все более теряют свою самостоятельность, все более превращаются в подчиненные, вспомогательные и исполнительные органы приказного воеводского управления. В период с половины XVI в. до половины XVII в. «Московское государство может быть названо самодержавно-земским. С половины XVII в. оно становится самодержавно-бюрократическим» (Богословский). В северных областях и в XVII в. сохраняется крестьянский «мир» — волостной сход с его выборными органами, но сфера их компетенции все более суживается. Волостной суд подчиняется надзору воеводы и решает теперь только мелкие дела. Правительство начинает вмешиваться и в хозяйственную жизнь крестьян, ограничивая (или пытаясь ограничить) их право свободного распоряжения их землями. На посадских и крестьянских мирах лежит коллективная ответственность за исправный сбор государственных податей, и главной обязанностью выборных крестьянских властей становится своевременный и «бездоимочный» сбор этих податей, а главной заботой воевод становится понуждение и наказание тех, кто своею «оплошкою и нерадением» допустит недоборы и опоздания в платежах.

       Таким образом, вторая половина XVII в. является временем упадка земского начала и растущей бюрократизации и в центральном и местном управлении Московского государства».

       В XVII в. менялись принципы организации армии, ее личного состава и функций. Ее главной обязанностью становилась не только защита территории государства от нападения извне, но и поддержание внутреннего порядка и повиновения народных масс царю. Хотя боеспособность стрелецкого войска была сравнительно невысокой, при Алексее Михайловиче численность стрельцов достигла 40 тысяч. Но эта сила была не главной. Параллельно идет создание другого типа армии. Уже при Михаиле Федоровиче создаются первые полки нового строя — или «иноземного строя» — солдатские (пехота), рейтарские (конница) и драгунские (смешанного строя). Эти полки комплектовались за счет детей боярских (рейтары) и разного рода вольных «охочих» людей (солдаты и драгуны). Обучение новых формирований вели наемные иностранные офицеры. Казна обеспечивала эти полки вооружением, экипировкой и платила жалование. В XVII в. полки нового строя создавались временно, на время войны, и распускались по окончании военных действий. Только иностранные офицеры-наемники оставались на службе и на жаловании московского правительства, жили они в немецкой слободе под Москвой. Но уже к концу века солдатские полки стали комплектоваться из числа «даточных людей», т.е. крестьян и посадских. Каждые 20 — 25 дворов давали одного мужчину на пожизненную службу в солдаты. Эта система и легла в основу формирования армии при Петре I (рекрутский набор).

       К 1680 г. в русской армии насчитывались 41 солдатский полк (61288 человек) и 26 рейтарских и копейных полков (30472 человека). Численность боярского ополчения снизилась до 27927 человек, стрельцов оставалось около 20 тысяч. Таким образом, зарождающаяся регулярная армия приобретала все большее значение в поддержании и укреплении в России самодержавно-монархического строя.

       Соборное  уложение 1649 г.— еще одно свидетельство  о движении к абсолютному, об усилении центральной власти, о возрастании роли дворянства.⁶

       Утверждение абсолютизма

       К первой четверти XVIII в. относится окончательное утверждение и оформление абсолютизма в России. Оно связано с радикальными преобразованиями всей политической системы государства, предпринятыми Петром I.

       В результате реформы государственного управления сложилась новая вертикаль центральных учреждений: император — Сенат как исполнительно-распорядительный орган — коллегии как общегосударственные исполнительные органы, ведающие наиболее важными сферами государственного управления. Деятельность Сената и коллегий регламентировалась строгими правовыми нормами и должностными инструкциями. В этой вертикале власти четко осуществлялся принцип подчиненности низших учреждений высшим, а замыкались они на императоре.

       С началом Северной войны государственная  машина оказывается все менее и менее способной выдерживать все увеличивающийся груз проблем. Уездная администрация оказывалась беспомощной в обеспечении выполнения населением уездов различного рода повинностей (рекрутских, натуральных, отработочных), в сборе налогов. ⁷

       Губернская  реформа 1708— 1710 гг. изменила систему местных органов власти. Было ликвидировано местное самоуправление, а во главе всех административно-территориальных единиц были поставлены лица, несущие государеву службу и получающие за нее жалование — губернаторы, провинциальные комиссары, уездные и волостные воеводы. Принцип взаимодействия этих представителей власти на местах тот же — подчиненность снизу доверху.

       Образованием  губерний наносился мощный удар по традиционной приказной системе управления. Появление губерний влекло за собой ликвидацию территориальных приказов. Ряд общероссийских приказов (Поместный, Земский, Ратуша и др.) трансформировался в отделения Московской губернской канцелярии, поскольку ранее властные полномочия этих приказов охватывали главным образом густонаселенный Центр, который теперь оказывался в составе внушительной по масштабам Московской губернии.

       Совершенно  очевидно, что реформа местного управления подчинялась военной необходимости. Преобразованное управление, прежде всего, нацеливалось на всемерное удовлетворение военных потребностей. При определении губернских бюджетов учитывались важнейшие статьи общегосударственных расходов: дипломатия, армия, артиллерия, флот. Соответствующие расходы пропорционально возлагались на ту или иную губернию. Кроме того, в феврале 1711 года было решено разделить по губерниям полки. В каждом полку имелся свой губернский комиссар, отвечавший за обмундирование, припасы, штатное наличие людей, лошадей. В его ведении находилась полковая касса, в которую вливались налоговые поступления из губернии, к которой был приписан соответствующий полк. Упомянутые выше губернские комиссары выступали в качестве низших чиновников кригс-комиссариатской конторы. Возглавлявший последнюю обер-штерн-кригс-комиссар обычно пребывал в действующей армии, но самый институт кригс-комис-сариата существовал при Сенате. Обратим внимание на то, что появилась кригс-комиссариатская контора весной 1711 года, когда был создан и Сенат. С образованием Сената губернии были поставлены в подчинение последнему, также как и важнейшие из оставшихся приказов, ведавших вооруженными силами, внешней политикой. Оформившаяся к 1711 году военно-административная система, вне сомнения, способствовала достижению победы в Северной войне.⁸

       Если  на первом этапе реформ довлела военная необходимость, то в последующем, с конца 1717г. — начала 1718г., Петр I начинает ориентироваться на ряд теоретических принципов, почерпнутых из западноевропейской рационалистической философии, юриспруденции, учения о государстве. Особое распространение к началу XVIII в. получила «договорная теория» Гоббса, основывавшая государство не на божественном начале, а на соглашении людей, ради мира и гармонии в обществе передававших власть государству. Однако подобная концепция возникновения государства открывала широкое поле для экспериментирования с самим государством, при этом цель любых преобразований начинала усматриваться в совершенствовании государственного организма. Государство воспринимается в качестве идеального общественного инструмента, благодаря которому можно преобразовать и природу, и самого человека.

       Петр  I был знаком со многими идеями западноевропейских мыслителей, касающихся организации государства. Не случайно же, что царь счел необходимым издать на русском языке так понравившуюся ему книгу Пуффендорфа «О должности гражданина и человека». Особое внимание Петра I привлекал опыт Швеции, ее государственные институты. Можно полагать, что Швеция представляла для Петра I своего рода государство-образец.

       Петр  I был убежден в том, что слаженность, действенность работы государственного механизма зависят от тщательной разработки регламентирующего документа, которым бы определялись и общие функции учреждения, режим его работы, обязанности конкретного чиновника, порядок делопроизводства. Не приходится поэтому удивляться тому, что Петр I с такими упорством и настойчивостью, не считаясь со временем, составлял, не один раз их переписывая, как раз регламенты, стремясь к детальной регламентации деятельности отдельного учреждения, каждого конкретного чиновника. Более того, по инициативе Петра I был подготовлен «Генеральный регламент», заключавший в себе наиболее общие принципы и правила работы всех учреждений и чиновников. Заметим, что тогда в Европе аналогов данному документу не было. В Швеции подобный документ был создан только по прошествии 50 лет.

       В 1722 г. был разработан Регламент Адмиралтейской коллегии, который включал также  регламенты не менее 56 отдельных должностей. Следует обратить внимание на то, что Петр I дал распоряжение применять его в деятельности созданных коллегий. Важно отметить, что, в представлении царя-реформатора, государство становилось вариантом армейской организации. Государственное учреждение рассматривалось наподобие воинской части, регламент соотносился с военным уставом, а чиновника приравнивали к военнослужащему. В 1716 году нормы Воинского устава распоряжением Петра I были признаны основополагающими применительно ко всем гражданским учреждениям.

       Конечно, нужно учитывать, что преобразовательная деятельность Петра I протекала в условиях войны. Как замечал В.О.Ключевский, «Петр почти не знал мира: весь свой век он воевал с кем-нибудь: то с сестрой, то с Турцией, Швецией, даже с Персией. С осени 1689 г., когда кончилось правление царевны Софьи, из 35 лет его царствования только один 1724-й год прошел вполне мирно. Да из других лет можно набрать не более 13 мирных месяцев ». Но дело не только в этом. Для Петра I армия представляла желанную модель устройства общества, наиболее совершенный общественный институт. Важно понять ментальность того времени, когда грань военной и гражданской службы вовсе не выглядела непроницаемой. Гражданская служба вполне могла быть возложена на военного человека. Особенно активно привлекались к выполнению функций государственного управления гвардейцы. На сержанта Преображенского полка Украинцева была возложена даже организация строительства металлургического завода на Урале.

       Воинские  чины получали преимущество в сравнении  с прочими в знаменитой Табели о рангах, утвержденной 24 января 1722 г. Полное название данного документа выглядит так: «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины: и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж, воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был». Табель о рангах закрепляла рационализацию административной службы, устанавливая новое чиновное деление, в основе которого лежал принцип служебной выслуги, годности. В приложенном к Табели пояснении отмечалось, что знатность сама по себе без службы, ничего не значит, не создавая человеку никакого положения. Людям знатного рода никакого ранга не дается, пока они государю и отечеству заслуг не покажут. Все это означало разрыв с предшествующей традицией управления.⁹

       Табель  о рангах¹⁰