История развития казначейства в России

История развития казначейства в России. 

      Казначейской  службе 18-20 вв. предшествовала должность  Казначея – в Древней Руси должностного лица княжеской или боярской администрации, хранителя княжеских прибытков, казны.¹

      Становление казначейских органов как органов, исполняющих бюджет, предшествовало становление и упрочнение общего принципа централизованного управления финансовыми средствами государства и контроля за ними. Приказное управлении, созданное Иваном 3, характеризовалось тем, что каждый Приказ обладал определёнными полномочиями в области сбора доходов и осуществления расходов. Их деятельность координировалась царскими указами. Приказное (централизованное) управление сопровождалось оперативным управлением средствами на местах, которое осуществлялось воеводами, действовавших за редкими исключениями на основании царских указов и грамот тех Приказов (как исполнительных органов), которым они были подчинены. В данных актах обычно указывалось, какие расходы могли совершать по собственному усмотрению и в каком количестве.

      В период реформ Петра 1, когда коллегиальное  управление сменило приказное, высшими  финансовыми органами стали Камер-коллегия (для заведования основной частью доходов и составления общей  сметы доходов и расходов) и  Штатс-Контор-коллегия (для заведования расходами, составления им штата и выдачи платёжных предписаний на основании уставов и Высочайше утверждённого штата). Высшим надзирающим за финансами органом в 18 веке являлся Сенат. В 1722 г. При Сенате утверждается должность Генерал-прокурора, который приобретает большое влияние в сфере финансов: все движение государственных сумм стало зависеть от него. С помощью Сената Генерал-прокурор подвергал ответственности все должностные лица и организации, через которых шли государственные суммы.

      В столице деньги хранились в Главной казённой палате, руководитель которой назначался монархом. В 1780 г. В Москве и Санкт-Петербурге были учреждены два особых казначейства для штатных и остаточных сумм. В них должны были поступать все доходы, остающиеся после удовлетворения штатных расходов, вся разница при увеличении дохода и все новые доходы, кроме остатков от сумм, назначенных на содержание войска, сумм Кабинета, Иностранной коллегии, банков. Приказов обществ призрения, училищ и воспитательных домов. 

      На местах в соответствии с Инструкцией 1719 г. Губернаторы были обязаны наблюдать за полным сбором государственных доходов, за сборщиками, проверять счётные книги по земским книгам и следить за правильностью расходов в губернии. Для казённых дел при главных губернских и провинциальных начальниках существовали должности «земских надзирателей сборов» (камериры), а при них «земские конторы» (по производству сборов), «казённые конторы» и «рентереи» (казначейства).² Таким образом, казначейским делом ведали земские казначеи, или рентмейстеры, которые находились в подчинении Штатс-Конторы.

      Рентмейстер заведовал приёмом, хранением и  выдачей денег. Местом хранения была «рентерея», состоявшая при губернской канцелярии. Выдача производилась только по предписаниям губернатора и камерира. Рентмейстар вёл счётные книги прихода и расхода; в земскую контору он предоставлял ежемесячные ведомости и годовые отчёты.

      В 1780 г. Была образована Экспедиция о  государственных доходах под  руководством Генерал-прокурора, состоящая  из четырёх отделов: доходов, расходов, счетов (контроля) и государственных недоимок. Из её ведения изымались только суммы государственных банков, воспитательных домов, приказов общественного презрения, училищ и дворцовых учреждений. Для заведования Экспедицией в 1796 г. Была учреждена должность Государственного казначея, назначаемого по усмотрению императорской власти и состоявшего под надзором Генерал-прокурора.

      В 1802 г. С образованием министерской системы  управления надзор Генерал-прокурора  за Государственным казначеем сменился надзором министра финансов. Министерству финансов, в которое вошла Экспедиция о государственных доходах, было поручено управлять государственными доходами и имуществом, распределять средства на расходы, составлять смету доходов и расходов. Расходы Государственный казначей мог производить только по Высочайшему повелению. Но в соответствии с Указом 1809 г. Распоряжения о выдачах представлялись на Высочайшее утверждение только после получения информации от Государственного казначея о наличии средств. При этом ведомство Государственного казначея оставалось организационно независимым. Ему были подведомственны губернские и уездные казначейства, счётные экспедиции казённых палат и казначейства – штатное и остаточное. Казначей как исполнитель государственной росписи координировал свою деятельность с министром финансов по ведомостям о доходах и расходах.

      Экспедицию  о государственных доходах в 1821 г. Преобразовали в Департамент  государственного казначейства в составе  Министерства финансов. Исполнение же обязанностей центральной кассы(руководство) было поручено Главному казначейству в Санкт-Петербурге, которое заменило упразднённые в ходе реформы 1821 г. Штатные и остаточные казначейства в обеих столицах.

      В 1811 г. Был учреждён государственный  контроль. Таким образом, высшее управление финансами разделялось на три отдела: ведать источниками доходов поручалось Министерству финансов; движение сумм курировало Государственное казначейство; проверка отчётности производилась государственным контролем.

      Местными  органами Министерства финансов являлись казённые палаты, казначейства, податные инспектора и податные присутствия, акцизные управления, таможенные учреждения.

      В 1775 г. «Учреждение о губерниях» предписало создать на местах казённые палаты, губернские и уездные казначейства. Казённой палате предназначалась роль ключевого органа по заведованию государственными доходами и осуществлению казначейской и контрольной функций в губернии (вместе с уездными казначействами). В неё входили вице-губернатор (председатель), директор экономии, губернский казначей, советник и два асессора. Казенная палата не вводила и не собирала никаких сборов, а только наблюдала за их поступлением и за тем, чтобы не взимались сборы, не установленные законом. Аналогично поступали в отношении денежных выдач: палата не допускала никаких расходов без ассигнования Министерства финансов, даже если было объявлено Высочайшее повеление (исключения допускались только для местностей, объявленных на военном положении). В дальнейшем правовой статус казенных палат претерпел минимальные изменения.

   Уездные казначейства заведовали всеми казенными  доходами и расходами в уезде и городе. Уездный казначей сам не собирал доходы и являлся только хранителем сумм; выдачи он производил по предписаниям управлений различных ведомств. Оставшиеся по истечении года суммы он отсылал сначала в штатные и остаточные казначейства, а затем в Главное казначейство. Уездные казначеи назначались казенными палатами под свою ответственность «из людей опытных и благонадежных»³ и, чтобы устранить затруднения в замещении казначейских должностей, обязывались прослужить не менее трех лет.

   В уездных казначействах хранились  также финансы присутственных мест, должностных лиц и общественные, расходы по которым оно производило исключительно по предписаниям казенной палаты на основании росписи, составленной согласно росписи, которая присылалась Департаментом государственного казначейства. Суммы, остающиеся после удовлетворения местных расходов, уездное казначейство высылало по указаниям казенной палаты, и ей же оно предоставляло свои отчеты.

   Таким образом, казначейства в составе  Министерства финансов являлись исполнительными органами по осуществлению расходов. Функция сбора доходов не была включена в компетенцию казначейств. При этом центральное управление расходами осуществлялось с участием местных руководящих должностных лиц (вице-губернаторов и других).

На первый взгляд кассовое устройство России XIX века казалось удовлетворительным для своего времени. Но по существу выработался порядок, при котором Министерство финансов, заведующее финансовым хозяйством, мало знало о действительном состоянии государственных средств и имело сравнительно меньшую долю их в своем ведении и распоряжении. Дело в том, что кассовая деятельность не была централизована в Министерстве финансов. Каждое министерство и даже все подчиненные министерствам управления имели свои кассы, производя сборы и расходы вне прямого ведения Министерства финансов. Также и суммы по государственной смете министерства получали непосредственно и сами уплачивали своим кредиторам. Иногда суммы, взятые у Казначейства, лежали без употребления десятки лет, и одновременно ведомства могли брать средства из Казначейства в счет сметы будущего года. В результате значительно уменьшалось тот объем средств, которыми Казначейство могло свободно располагать. Наконец, почти все распорядительные управления имели весьма значительные собственные средства, частично от оброчных статей, а большей частью в виде экономических и хозяйственных капиталов и остатков от сметных назначений. Данные средства шли на потребности этих управлений, минуя общие финансовые сметы. Само определение средств, которые проходили без ведома Министерства финансов, представлялось весьма затруднительным.

    В такой ситуации не имелось возможности узнать, какой объем финансовых средств хранится на определенный момент в кассах Министерства финансов и какие суммы в кассах, от него не зависящих. В целом в кассах Министерства финансов находилось менее 30 % всех государственных сумм, а более 60 % находились в кассах других ведомств. Министерство финансов, не владея всеми данными за определенный период, не могло принимать меры к развитию источников доходных статей.

    Все эти неудобства ясно указывали на необходимость реформы для централизации (или единства) кассы. Хотя уездные казначейства до некоторой степени были представителями такого единства, сосредоточивая в себе все государственные доходы и являясь кассами для очень многих издержек, предстояло усилить значение казначейств, а главное, последовательно отделить обязанность хранения денег от права распоряжения ими.

   Для выработки основных принципов будущей  реформы в Западную Европу был  командирован Валериан Алексеевич Татаринов, который на основе собранных им сведений о финансовом устройстве западноевропейских государств⁴ представил в 1859 г. Александру II доклад о введении системы единства кассы (после его обсуждения в особой комиссии). Как указывает И. И. Янжул, реформа не могла ограничиться переменами только в кассовом деле; она неизбежно влекла за собой пересмотр правил о государственной росписи и преобразования в контрольной части.⁵ Комиссия приняла принцип единства кассы, и 22 мая 1862 г. новые правила и формы сметного, кассового и ревизионного порядка были Высочайше утверждены.⁶

    Система единства кассы на территории Российской империи вводилась на протяжении 1864—1868 годов. Общими положениями было установлено, что все государственные доходы сосредоточиваются в Министерстве финансов, в кассах Департамента государственного казначейства, и этими кассы уплачивают расходы всех министерств и главных управлений непосредственно прямым кредиторам казны. Сами министерства и главные управления, а также подведомственные им учреждения не получали для удовлетворения расходов никаких сумм, кроме авансов, отпускаемых в определенных случаях в счет действующей сметы. Для производства денежной выдачи требовалось испрошение кредита, свыше которого расходование не допускалось. Выдачи в счет кредитов производились по ассигновкам министров или уполномоченных ими распорядителей.

    Вышеизложенные  правила распространялись на все  казенные суммы, а также на специальные (которые могли не предусматриваться при составлении росписи) и партикулярные (собственные, не бюджетные) средства государственных учреждений, находящихся в губернских и уездных городах.

   Причем  правило об отделении хранителя  средств от распорядителя применялось  и к поступавшим в ведение  государственных учреждений партикулярных  сумм и депозитов. Взимание и расходование общественных и сословных сумм возлагалось на кассы Министерства финансов по соглашению с ним соответствующих министерств, общественных и сословных учреждений относительно условий собирания, расходования и отчетности и размеров вознаграждения касс за эти услуги.

   Система касс по новым правилам включала кассы  взимания доходов и кассы производства расходов. Первые охватывали кассы  специальных сборщиков и уездные казначейства, тогда как кассы производства расходов — казначейства губернские и местные,⁷ а также Главное казначейство в Санкт-Петербурге и кассу Государственной комиссии погашения долгов.

   Кассы специальных сборщиков существовали для собирания таких доходов, которые неудобно было вносить прямо  в общие сборные кассы (уездные  казначейства): горные, таможенные, лесные (за исключением лесного налога), монетные, судоходные, шоссейные, почтовые и др.

   Управляющий Главного казначейства определялся  Высочайшей властью по представлению  министра финансов. Другие должностные  лица казначейств назначались министром финансов либо Департаментом государственного казначейства и казенными палатами. При казначействах состояли присяжные, которых отбирали из вольноопределяющихся по правилам Устава о службе гражданской. Лица, заведовавшие казначействами, а также кассиры кассы Государственной комиссии погашения долгов при назначении представляли залоги. Управляющие казенными палатами, если считали нужным, могли требовать залогов также от помощников казначеев и кассиров.