История развития контроля в России

    Введение

    Современное устройство контроля в России вырабатывалось постепенно, и для знакомства и  оценки этого учреждения необходимо просмотреть всю историю его  развития. Памятники русской истории  свидетельствуют о крайне медленном  развитии государственной жизни наших предков. Не говоря уже про ведомство контроля, задатки которого с трудом можно отыскать в истории государственной жизни Московской Руси, все другие отрасли управления находились в полном неустройстве. Поэтому напрасно было бы искать следы контроля как в древнейшей эпохе русских княжеств, так и в удельно - вечевом периоде. Контроль если и был какой-либо, то производился домашним способом. Да и в самом его существовании тогда вряд ли чувствовалась необходимость, одной из причин чего было крайне несложное управление.

    Становление контроля

    Древнейшая  эпоха русских княжеств вплоть до Владимира Св. (972 - 1015 гг.) в отношении  к государственному устройству была временем только внешнего объединения  славянских племен на Руси. Это государственное  устройство в общих чертах содержало форму старинного устройства славянских племен. Во главе княжества стояли князь и высший орган управления вместе с княжеской Думой. Последняя не была, однако, правительственным учреждением, это был, скорее, домашний совет князя. Для исполнения своих прав и обязанностей князь нуждался в помощниках. В их роли выступали дружинники - будущие руководители местных органов власти - и княжеские, а впоследствии царские и императорские чиновники.

    В удельный период (со второй половины XI века до второй половины XIII века) управленческая структура во всех княжествах оставалась почти без изменений. Управление было устроено по примеру и в духе домашнего. Различные его части по-прежнему не были отделены друг от друга. Распределение должностей и занятий между чиновниками зависело от усмотрения князя. Управление осуществлялось не на основании общих законов, а в соответствии с особыми приказами князя и уполномоченных лиц.

    Причинами отсутствия центральных  правительственных  учреждений в удельно - вечевой Руси являются:

    *незначительная величина территориальных владений удельных князей, дававшая последним полную возможность лично управлять своей волостью;

    *простота функций княжеского управления;

    *простая функция княжеского проедания и пропивания казны;

    *отсутствие сознания необходимости разграничения центрального и местного управления.

    Только  со времени Иоанна III (1464 - 1505 гг.) возникают  отдельные учреждения - присутственные места, известные впоследствии под  названием приказов. В системе  приказного управления и следует искать основу развития ведомственного контроля. Существенные черты нового государственного устройства состояли в следующем. Вместо лиц, которые прежде случайно назначались для исполнения различных дел, теперь управляли постоянные присутственные места, имевшие определенное устройство и полномочия. Еще не существовало законов, но их заменял установившийся неизменный обычай. Так, во времена Ивана Грозного на Руси существовали своеобразные методы востребования дебиторской задолженности. Должника "...били палками в течение известного срока, каждый день - случалось, что забивали и насмерть", а известный публицист XVI века Иван Семенович Пересветов советовал в помещении складов прибивать к стенам кожу бывших кладовщиков, допустивших недостачу. Это было бы предупреждением для вновь принятых на работу.

    По  мере присоединения к Великому княжеству  Московскому различных областей задачи управления усложнялись, что  привело к увеличению количества органов, руководивших присоединенными  областями. В это же время появляется потребность в контроле. В 1654 г. был учрежден Приказ счетных дел. Непосредственным поводом к его образованию послужила необходимость укрепления государственного финансового хозяйства во время войны с Польшей. Функции Приказа - "государевы счетные и сыскные, и описные дела". Счетно - ревизионные функции Приказа стояли на первом месте и составляли основу его деятельности. Что касается сыскных функций, то Счетный приказ вел ежегодно сыскную книгу, в которой записывалось, с кого и сколько надо было получить государственных заемных и доимочных денег. В функции Приказа также входило и взыскание этих денег. Описные функции включали составление описи имущества, подлежащего продаже в возмещение долга казне.

    В контрольной деятельности Приказа  главное внимание было уделено ревизии отчетности по расходованию государственных средств. В 1656 - 1667 гг. он назывался Приказом столовых и счетных дел, потому что в это время на него была возложена проверка отчетности по содержанию царского стола. Кроме того, не ограничиваясь проверкой военной отчетности, Счетный приказ нередко по своей инициативе производил ревизию должностных лиц. Время, когда Счетный приказ перестал существовать, точно не установлено. Однако последние его документы относятся к 1678 г.

    Финансовый контроль в его элементарных формах осуществлялся и органами местного управления. Все управление уездом сосредоточивалось в руках воеводы. При назначении нового воеводы на должность он должен был обревизовать всю деятельность своего предшественника и, приняв от него по описи все денежно - материальные ценности, сообщить об этом в Приказ. Реального контроля над деятельностью воевод не существовало, а функционирующие органы только фиксировали факты. Воевода, снятый с должности, переводился в другой уезд. Он накладывал имущество на возы и отправлялся в путь к новому месту. В пути устраивалась контрольно - ревизионная засада, и если возов оказывалось больше допустимого, то излишки отбирались.

    Развитие  государственного контроля «Новой эпохи»

    В XVII веке каждый посад и каждая слобода выбирали низших правительственных агентов, которые должны были собирать налоги и отвечать за исправность их поступления. При контроле за сбором прямых налогов община пользовалась определенной самостоятельностью. Однако вся ее деятельность находилась под надзором воевод. Сбор главных косвенных налогов - таможенной пошлины и кабацких доходов - производился двумя способами: либо они сдавались на откуп с обязательством внести определенную сумму денег (оклад), либо обязанность сбора возлагалась на лиц, выбранных из местного посадского населения. Порядок контроля за сбором косвенных налогов на местах строго регламентировался.

    Контрольным органом может быть признана Ближняя  канцелярия, учрежденная Петром I в 1699 г. Круг вопросов, подлежащих ведению Ближней канцелярии, не ограничивался собственно финансовой областью, а охватывал более широкую сферу административных деяний; в ней сосредоточивались сведения не только о состоянии денежных сумм, но и о количестве армии, ее содержании, количестве военных запасов и даже о состоянии городских укреплений. Это дает основание сделать вывод, что Ближняя канцелярия не была собственно ревизионным учреждением, а, скорее, являлась средоточием счетоводства, данными и выводами которого правительственная власть пользовалась в хозяйственных и административных целях.

    Финансовая  отчетность местных органов перед  центром заключалась в составлении  сметного списка, который включал: остатки  на начало финансового года; доходы, которые должны были поступить и  фактически поступили; недоимки; произведенные за год расходы и остатки к концу года. На основе первичных отчетов должностных лиц воевода обязан был составить сводный отчет за год - сметный список - и не позднее ноября отослать его в соответствующий Приказ в Москву. За непредставление Петр I требовал заковывать в цепи и лишать движимого и недвижимого имущества.

    Бюджетным целям отвечали и составлявшиеся местными органами окладные росписи (проекты  бюджета). Они охватывали период с 1 сентября по 31 августа.

    Первая  известная роспись за 1680 г. представлена следующим образом. Доходы - 1 220 367 р., в том числе косвенные налоги - 53,3%; прямые налоги - 44%; доходы от разных мелких пошлин - 2,7%. Расходы - 1 125 323 р., в том числе армия - 62%; дворцовое управление - 19,9%; казенные мероприятия - 5%; расходы по управлению - 11,9% и др.

    В первой четверти XVIII века наводится  порядок в учете государственных  ресурсов, начинают складываться определенные приемы ревизии отчетности.

    Большую роль сыграло образование в 1711 г. Сената - органа высшего управления, перед которым Петр I поставил задачу "смотреть во всем государстве расходы, и ненужные, а особливо напрасные отставить" [16].

    В указе Петра I от 1717 г. о создании коллегии три из девяти вновь созданных  распределили между собой государственные финансы: Камер - коллегия, Штатс - контор - коллегия, Ревизион - коллегия. Функции последней в указе определены очень кратко: "счет всех государственных приходов и расходов".

    Ревизион - коллегия делает попытку упорядочить  отчетность. По ее докладу Сенат обязал все коллегии (начиная с 1723 г.) вести денежную и материальную отчетность по тем формам, которые указаны в Регламенте Адмиралтейском. Регламент устанавливал должность контролера, подчиненного Адмиралтейству.

    Сущность  работы Ревизион - коллегии состояла в следующем. В конце года подотчетные учреждения сами должны были обревизовать своих подотчетных лиц. В ревизионный орган доставлялись не подлинные приходно - расходные книги, а надлежащим образом удостоверенные счетные выписки из них, подписанные всеми членами коллегии. Срок представления отчетности - не свыше 3 месяцев по окончании года. Все неточности должны были быть разъяснены и исправлены. В случае каких-либо сомнений Ревизион - коллегия могла требовать для проверки подлинную отчетность.

    В конце 1735 г. для всех учреждений утверждаются обязательные формы учета, формы  рапорта и счета, которые каждое учреждение должно было ежегодно представлять в Ревизион - коллегию.

    Рапорт  представлял собой годовой отчет  учреждения о поступлении и расходовании казенных денежных средств и строился в соответствии со существовавшей тогда системой специализированных сборов. Основным обязательным документом, представляемым на ревизию, был счет. В день совершения операции в него записывались все доходы и расходы. По окончании года счет за подписью губернатора и воеводы вместе с приходно - расходными книгами и оправдательными документами отсылался в Ревизион - коллегию.

    Обязанность проверки отчетности была возложена  на Ревизион - коллегию начиная с 1732 г. Для ревизии непроверенной отчетности за предыдущие годы была учреждена Генеральная счетная комиссия. Однако результаты ее деятельности были столь незначительны, что через три года она была закрыта. Ненамного успешнее действовала и сама Ревизион - коллегия, так как не были устранены основные причины застоя ревизионного дела (несовершенство местного счетоводства, отчетности и недостаток личного состава ревизионных учреждений).

    Ревизион - коллегия положила начало созданию органов  ведомственного финансового контроля в России.

    Особенности финансового контроля состояли в:

    *крайней централизации всего ревизионного дела; это выражалось в том, что вся финансовая отчетность со всех уголков страны поступала для ревизии в Коллегию в Москве и частично - в ее контору в Петербурге;

    *характере самой отчетности, подлежащей проверке.

    Анна  Иоанновна для облегчения работы Коллегии издала особую инструкцию и  учредила 9 счетных комиссий и генеральную  счетную комиссию, на которую было возложено обревизование запущенных счетов за прошлые годы.

    При Елизавете Петровне ревизионная  коллегия снова была сделана высшей ревизионной инстанцией.

    В 1775 г. были учреждены Казенные палаты и счета стали ревизоваться через  них. Сначала это дело было возложено  на губернских казначеев, а потом  при Казенных палатах были созданы особые экспедиции для освидетельствования счетов. Центральное учреждение контроля также претерпело изменение: по указу от 31 декабря 1779 г. при экспедиции государственных доходов учреждается экспедиция ревизии счетов. Для повышения эффективности ее работы постепенно производилось усиление штата, упрощение и сокращение приемов ревизии.

    В это время также получил распространение  и местный контроль. Например, морская  отчетность проверялась сначала  в контролерской конторе, а потом  в особой счетной экспедиции при Адмиралтейств - коллегии. С его установлением устраняется и основная причина неудачи Ревизион - коллегии, которой было не по силам вести из центра всю документальную ревизию. В функции государственной экспедиции ревизии счетов входили теперь только проверка определенной части материала и сведение всех данных воедино. Вскоре после организации Экспедиции для ревизии счетов Ревизион - коллегия была упразднена, так как в ее существовании уже не было необходимости, и вся отчетность шла мимо нее.