История развития контроля в России

    Дореволюционная система контроля

    Вплоть  до 1906 г. Верховный контроль осуществлялся только ежегодным представлением Всеподданнейшего отчета. Кроме того, государственный контролер вносил в Государственный совет отчет по исполнению росписи, который составлялся в центральной бухгалтерии по кассовым документам и не содержал данных ревизии по существу.

    В 1906 г. был поднят вопрос о полной независимости проверяющего от проверяемого и о переустройстве контроля на началах, которые приблизили бы его к типу контрольных учреждений в конституционных  странах. Ответом послужил Указ от 14 апреля 1906 г., в котором было разъяснено, что "ревизионная деятельность Государственного контроля ни в каком отношении не подлежит компетенции Совета Министров". Но, несмотря на это, по отношению к Государственному контролю как правительственному учреждению сохранили всю силу положения о Совете Министров, в том числе правила о том, что главные должности высшего и местного управления замещаются после обсуждения в Совете Министров. В итоге контроль был поставлен в более зависимое положение, чем до 1905 г.

    В это же время на рассмотрение Государственной  Думы был представлен проект Устава о ревизии, который предусматривал создание особой канцелярии по кредитной  части. Ревизии Государственного контроля должны были подлежать Министерство финансов, касса городского и земского кредита в отношении всех кредитных операций и оборотов по находящемуся в их ведении недвижимому имуществу, деятельность банковских контор.

    В царствование Николая II функции Государственного контроля сводились  к следующему:

    *проверка представляемых к определенному сроку финансовых смет всех подотчетных министерств и управлений;

    *проверка заграничных счетов на банковских электронных картах и электронных кошельках чиновников;

    *контроль за соответствием сметных данных действующему законодательству;

    *проверка сметных данных путем сравнения их с действующим исполнением сметы за прежние годы.

    Замечания Государственного контроля по смете  сообщаются одновременно Государственному совету и тем министрам и управляющим, которых они касаются. В случае их несогласия с замечаниями смета рассматривалась в Государственном совете в присутствии государственного контролера. Государственный контроль давал заключение относительно всех сверхсметных дополнительных кредитов.

    Государственный контроль производил следующие виды ревизий:

    *документальная проверка отчетов государственных учреждений о поступивших доходах, произведенных расходах (последующая ревизия);

    *предварительная;

    *фактическая.

    Главное и все губернские уездные казначейства, так же как и кассы социальных сборщиков, составляли к концу указанного месяца отчетные ведомости о поступивших доходах и произведенных расходах, а также ведомости об оборотах специальных и партикулярных сумм. Все эти ведомости в начале месяца, следующего за отчетным, с приложением к ним приходно - расходных документов представлялись губернскими казначействами через казенные палаты, а главным казначейством - непосредственно на ревизию в соответствующие учреждения Государственного контроля. Кроме того, не позже 15 числа каждого месяца, следующего за отчетным, все распорядительные управления, по требованию которых поступали доходы или производились расходы, показанные в месячных отчетах казначейств, представляли контрольным учреждениям необходимые оправдательные документы. Если по мнению Государственного контроля их оказывалось недостаточно для убеждения в правильности производимых действий, то распорядительные управления по требованию Государственного контроля немедленно представляли ему все необходимые данные, а в случае надобности - и подлинные дела. Если со стороны Государственного контроля командировались чиновники для составления личных справок, то им предъявлялись все дела, книги и требуемые сведения, кроме подлежащих тайне.

    Само  производство ревизии сводилось  к кассовой проверке и ревизии по существу. При кассовой проверке ревизующий имел дело только с цифровыми данными; наблюдал за тем, чтобы все суммы, значащиеся в доходах казны как поступившие от плательщиков, были своевременно записаны в приход и чтобы в расход были внесены именно те суммы, на которые поступили требования от распорядителей кредитов. Более важную роль играла ревизия по существу, направленная на действия распорядителей кредитами для убеждения в достоверности поступления государственных доходов и производства расходов. При такой ревизии Государственный контроль прежде всего наблюдал за тем, чтобы доходы и расходы относились к числу разрешенных законодательной властью или лицом, на то уполномоченным, в частности:

    *относительно доходов Государственный контроль должен был путем ревизии убедиться, что в казну поступили доходы именно в том количестве, которое требуется по закону, и что относительно сумм, не внесенных своевременно советующими управлениями, приняты необходимые меры ко взысканию их с неисправных плательщиков;

    *относительно расходов Государственный контроль при рассмотрении ассигновок и оправдательных документов должен был убедиться в том, что требование, по которому производился расход, исходило от лица, уполномоченного законом; что денежные выдачи назначены действительному кредитору казны и им получены; что расход правильно отнесен к сметному подразделению и не превышает ассигнованного по смете на данный момент кредита.

    При хозяйственных операциях казны  Государственный контроль следил за тем, чтобы торги происходили согласно законам, исправность исполнения подрядов и поставок обеспечивалась залогами, раздаточные суммы выдавались в разрешенном законом размере и т.д. В обязанность Государственного контроля входил надзор за тем, чтобы независимо от законности и правильности расходов все хозяйственные операции казны производились с максимальной для нее выгодой.

    Предварительная ревизия заключалась в тех  же самых ревизионных действиях  с тем лишь различием, что она  производилась еще до производства расходов. При предварительной ревизии ни одна ассигновка не могла быть отнесена казначейством без визы на ней Государственного контроля. Всякое требование о производстве расходов со всеми оправдательными документами до исполнения его представлялось на рассмотрение Государственного контроля, который в случае признания предложенного расхода неправильным отказывал в своем согласии с объяснением причин. Не утвержденный Государственным контролем расход мог быть произведен по требованию распорядителя кредита с принятием на себя личной ответственности, если замечание Государственного контроля оказывалось впоследствии правильным. В случае недостатка времени для производства предварительной ревизии или отсутствия необходимых сведений Государственный контроль утверждал расход условно, до последующей проверки.

    Введение  в России предварительной ревизии  проектировалось еще В.А. Татариновым  при коренной реформе контрольной  части, но начали ее применять лишь с конца 80-х годов XIX века.

    Право Государственного контроля на фактическую ревизию сначала было ограниченно. В 1863 - 1866 гг. контролю было предоставлено лишь право на внезапное освидетельствование казначейств и касс специальных сборщиков. Между тем только путем фактической ревизии можно было наблюдать за тем, чтобы казенные средства действительно расходовались на тот предмет, на который они ассигновались, и за тем, чтобы хозяйственные операции казенных управлений производились с наибольшей для казны выгодой.

    Обо всех обнаруженных при ревизии ошибках, упущениях или неправильных и незаконных действиях подотчетных управлений Государственный контроль делал замечание. Если ревизией было обнаружено поступление в доход казны сумм, то они по замечанию Государственного контроля или возвращались плательщикам, или засчитывались в счет последующих платежей.

    Если  в результате неправильных действий подотчетных управлений казне нанесен  убыток, то производящее ревизию учреждение Государственного контроля составляло учетный реестр, в котором излагалась сущность замеченных ошибок и указывался размер понесенного казной убытка. Учетный реестр предоставлялся соответствующему управлению, которое возвращало его Государственному контролю со своими объяснениями. Если ревизионное учреждение не удовлетворялось этими объяснениями, то дело передавалось на рассмотрение общего присутствия ревизионного учреждения, которое заставляло признать действия подотчетных управлений правильными или же возместить понесенный казной убыток обращением его в начет виновным лицам. В случае умышленных действий Государственный контроль передавал дело в уголовный суд и определял сумму, на которую должен был быть предъявлен гражданский иск.

    При несогласии подотчетных управлений с заключением Государственного контроля дело переносилось на рассмотрение Совета Государственного контроля, который в случае своего согласия сообщал о том соответствующему министру. Последний или делал распоряжение о немедленном приведении в исполнение постановления Совета, или же, не соглашаясь с ним, передавал все дело на рассмотрение правительствующего Сената, решение которого считалось окончательным.

    После завершения ревизии учреждения Государственного контроля выдавали квитанции, которые  служили удостоверением в окончательном  обревизовании и утверждении  оборотов за данный год и ограждали  от повторной ревизии, за исключением случаев, когда были открыты обстоятельства, упущенные ревизией, или предъявлялись жалобы или иски со стороны частных лиц.

    Подотчетные учреждения и суммы  освобождались от ответственности  за убытки, причиненные  казне неправильными  действиями по сбору доходов и производству расходов:

    *когда эти убытки не были своевременно обнаружены вследствие необревизования отчетности в течение 10 лет;

    *когда дело о взыскании начета оставалось в течение 10 лет без движения.

    О результатах ревизионной деятельности Государственного контроля за минувший год составлялся Всеподданнейший отчет с указанием важнейших замечаний и начетов. Он ежегодно представлялся Главным контролером Государю Императору к 15 мая.

    Государственный контролер представлял Государственному совету ежегодно не позднее 1 октября общий отчет за минувший сметный год, а к 1 ноября - объяснительную записку и приложение к отчету. В своем отчете государственный контролер показывал, сколько было назначено доходов и расходов по росписям и финансовым сметам, сколько фактически поступило в доход казны и сколько израсходовано. В примечаниях к доходам и расходам каждого года вкратце указываются обусловливающие их причины. Затем в отчете приводились сведения о поступивших в отчетном году доходах и произведенных расходах в счет росписей прежних лет; сведения о движении в отчетном году сумм государственного казначейства; сведения о свободной наличности государственного казначейства как на начало, так и на конец года; сведения о состоянии долговых счетов государственного казначейства в отчетном году. Объяснительная записка к отчету Государственного контроля содержала рассмотрение важнейших групп государственных доходов и расходов с указанием причин отклонений.

    На  Государственный контроль возлагалось  наблюдение за правильностью и целесообразностью сметной классификации всех подотчетных капиталов.

    Государственный контроль изыскивал меры к усовершенствованию правил и форм счетоводства и отчетности, а также устанавливал по соглашению с соответствующими ведомствами необходимые в этом деле порядки, не требующие законодательного разрешения.

    В структуре Государственного контроля выделяли центральные и местные  органы. В состав центрального управления входили:

    *государственный контролер;

    *совет;

    *Департамент гражданской отчетности;

    *Департамент полового воспитания, контроля за изданием порнографии и нравственности;

    *Департамент военной и морской отчетности;

    *Департамент железнодорожной отчетности;

    *канцелярия Государственного контроля и состоящий при ней архив центральных учреждений Государственного контроля;