Исторические заслуги русской бюрократии

Вышеприведенные данные позволяют сделать вывод  о существенном изменении соотношения различных государственных функций. Сегодня «только 20% госбюджета тратится на традиционные цели (общее административное управление, поддержание общественного порядка и национальная оборона). В то же время современные функции (здравоохранение, образование, другие социальные расходы) превышают 60%. При этом, чем выше уровень развития, тем меньше доля расходов на традиционные функции. В развитых странах на эти цели тратится всего 11% госбюджета, а в развивающихся — 24%. Вместе с тем на современные функции развитые страны тратят более 70% своих бюджетов, а развивающиеся — только 56%».³⁵ Ни одна страна ОЭСР с высокими доходами не тратит менее 5% своего ВВП на нужды общественного здравоохранения и, как правило, ассигнует более 4% своего ВВП на цели здравоохранения. Средний уровень расходов на образование в структуре ВВП у стран с высоким уровнем индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП) составляет 4,8%, у стран со средним уровнем — 4,2%; в слаборазвитых странах — 2,8%. В США расходы на образование составляют более 15% общих госрасходов.

В переходных государствах традиционные функции  поглощают 14%, современные — 65% госрасходов. Это означает, что в современном  мире через государственные бюджеты на современные функции тратится 17,8% ВВП, а на традиционные — 5,3%. Соотношение между этими статьями расходов составляет 3,4:1. В развитых странах эти показатели составляют 25,0 и 3,9% (соотношение 6,4:1); в развивающихся — соответственно 14,4 и 6,1% (соотношение 2,4:1); в странах с переходной экономикой — 22,1 и 3,8% (соотношение 5,8:1). Именно государство (на которое приходится 87% всех социальных расходов) несет в странах ОЭСР основную ответственность за финансирование социальной сферы)³⁶.

Рассмотрение  затрагиваемых проблем в более  широком контексте показывает, что  стимулирование «экономики знаний»  соответствует современному пониманию  технологий эффективного экономического развития. Известно, что современный экономический рост отличает приоритетная роль интеллектуализации производства; интенсивность НИОКР определяет уровень экономического развития. Согласно прогнозам экспертов, в XXI в. интеллектуализация труда станет главным фактором глобальной конкуренции. На долю новых знаний, воплощаемых в технологиях, оборудовании, образовании кадров и организации производства в развитых странах приходится 70-85% прироста ВВП. В этой связи не случаен постоянный рост доли расходов на науку и образование в ВВП развитых стран, которая сегодня составляет 3%; при этом доля государства в этих расходах составляет 35-40%.

Высокая степень участия государства  в стимулировании научно-технического прогресса (НТП) обусловлена спецификой инновационных процессов (значительная капиталоемкость научных исследований и высокая степень риска, зависимость от степени развития общей научной среды и информационной инфраструктуры, специфика требований к квалификации кадров, необходимость защиты интеллектуальной собственности и т.п.). Возрастание роли государства в политических системах западных стран не в последнюю роль обусловлена его ролью в обеспечении НТП.

Неутешительная  статистика

В России проблема интеллектуализации экономики  приобретает особое значение, так  как внедрение новых технологий, освоение которых обеспечивает экономический рост, является эффективным инструментом преодоления системного экономического кризиса. Это означается насущную востребованность инвестиций в человеческий капитал, являющийся основой экономики знаний. Между тем в нашей стране мы видим обратное. Доля традиционных функций государства в РФ поглощает 36,7% федерального бюджета. Это в 4 раза выше, чем в развитых странах и в 1,5 раза — чем в развивающихся, тогда как на социальные функции направляется только 21,3% бюджетных средств. ³⁷ Выполнение традиционных функций поглощает у нас 6% ВВП, что почти на 25% превышает общемировой показатель, тогда как 3,5% (в 6 раз меньше) наша страна тратит на социальные функции. Соотношение расходов на традиционные и современные функции составляет 1,7 : 1. И хотя применительно к консолидированному бюджету это соотношении несколько иное  
(1,2 : 1), тем не менее, общая картина такова, что подобная структура бюджета характерна для государства XIX, а не ХХ в.³⁸

Приоритетным  объектом редукции выступает социальная сфера — здравоохранение, образование, фундаментальная наука, социальное обеспечение. Именно в этом контексте можно рассматривать  активизировавшиеся в начале 2004 г. реформы, предполагавшие широкомасштабную маркетизацию социальной сферы и фактическое сокращение ее государственного финансирования. Речь идет о непродуманной системе монетизации льгот, реформе здравоохранения («лечиться даром — даром лечиться!»), науки (Российская Академия Наук рассматривается как излишняя организация), культуры (репертуарные театры снимаются с бюджетного довольствия) и образования (здесь  реально существует шанс возродить «Россию, которую мы когда-то потеряли»: по модели  
4-классного образования церковно-приходских школ были предприняты попытки ограничения государственного финансирования 4-летним курсом обучения в вузах). Министр просвещения в правление Николая I князь Ширинский-Шихматов говаривал: «Польза философии не доказана, а вред от нее возможен», и на этом основании закрыл все кафедры философии в университетах. Создается впечатление, что заветы министра позапрошлого века и сегодня живут и побеждают в России.

По существу социальные реформы в современной  России означали уход государства из социальной сферы. Эта тенденция  коррелирует с тенденцией сокращения доли федерального бюджета РФ в ВВП. Расходы федерального бюджета составили 17,9% ВВП в 2003 г.; 16 2% в 2004 г.; 16,5% в 2005 г. По итогам 2006 г. данный показатель предполагается на уровне 16%; в 2007 г. — на уровне 15,7%.³⁹ Данные относительно консолидированного бюджета несколько отличаются: его удельный вес составляет порядка 30-32% ВВП.⁴⁰ Это ниже, чем в развитых странах Европы: так, в Великобритании данный показатель составляет около 35−37%; в Германии — около 32%; Италии — 41%; во Франции — 40-42%; Швеции — 37-40%.⁴¹

Между тем благоприятная конъюнктура  цен на энергоносители создает предпосылки  для использования полученных прибылей для целей структурной модернизации экономики в пользу высокотехнологичных отраслей и перехода к созданию «экономики знаний». Нет необходимости повторять хорошо известные данные относительно масштаба беспрецедентного профицита госбюджета РФ, объема золотовалютных резервов и Стабилизационного фонда. Согласно прогнозам Минфина РФ к 2009 г. Стабфонд превысит размеры федерального бюджета.⁴² Однако этот потенциал не используется на цели структурной модернизации экономики. Несомненно, было бы теоретически и практически неправомерно сводить роль субъекта модернизации только к роли государства, но очевидно, что эффективная модернизация вне государственной политики развития вряд ли возможна, о чем свидетельствует опыт экономического развития развитых стран.⁴³

С учетом этого отставание России по целому ряду ключевых для развития параметров не выглядит чем–то неожиданным. По данным двухлетней давности в Индексе конкурентоспособности  роста РФ занимала 70–е место; в Индексе технологического развития 68–е; в Индексе человеческого развития 57-е; в Индексе экономической свободы 112-е.⁴⁴ Согласно данным Всемирного экономического форума (ВЭФ) «Мировые информационные технологии 2005-2006» страна занимала 72–е место в списке 115 государств, обследованных с точки зрения готовности и способности внедрять новые информационные технологии. Три года назад РФ стояла в этом списке на 55–м месте, а еще годом раньше − на 52-м. Весьма симптоматично в этом контексте, что в качестве значимых причин отставания страны в этой сфере в 2001-2005 гг. эксперты называют реорганизацию системы образования и административную реформу.⁴⁵

По данным подготовленного ПРООН «Доклада о развитии человека 2006», презентация  которого состоялась в ноябре 2006 года, Россия заняла в ИРЧП 65-е место  среди 177 стран мира со значением  ИРЧП 0,797, Белоруссия 67-е место (0,794), Украина 77-е место (0,774), Казахстан 79-е (0,774). В рейтинге всех стран лидирует Норвегия со значением ИРЧП 0,965, США на 8-м месте (0,948), Франция на 16-м (0,942), Италия на 17-м (0,940), Германия на 21-м месте (0,932), Польша на 37-м (0,862), Литва на 41-м месте (0,857), Латвия на 45-м месте (0,845)⁴⁶.

Конечно, выдвижение национальных проектов корректирует вектор государственной политики. Однако объем финансирования проектов в 116 млрд. рублей (впрочем, Минфин РФ ориентируется на объем в 72 млрд. рублей⁴⁷) определяет именно коррекцию ситуации, а не радикальное ее изменение.

Заключение

О необходимости  взвешенности в реализации АР свидетельствует  также опыт практического использования принципов бизнес-менеджмента в сфере государственного управления на федеральном и региональном уровне в РФ. Практика госуправления последних лет богата примерами горизонтальной проницаемости каналов рекрутирования. Однако пока этот опыт вряд ли можно считать безоговорочно успешным. Осмысление российского опыта имплантации принципов бизнес-менеджмента в сферу государственного управления наряду с несомненным позитивом, обладает и значительными издержками. Объективные предпосылки подобных издержек определены принципиальными различиями целей и объектов управления в государственной сфере и бизнесе. Если в первом случае целью является  достижение общего блага, а объектом управления является население, то во втором случае цель и объект управления иные. Это предположение получило подтверждение в ходе анализа процессов активного рекрутирования во власть представителей бизнеса на региональном уровне, в частности в Приморском крае, Ненецком АО и др. субъектах РФ, где избрание предпринимателей в качестве глав регионов повлекло за собой волну назначений в структуры регионального управления значительного числа выходцев из бизнес-структур. Особенностью управленческого стиля новых управленческих команд стало широкое использование присущих бизнес-менеджменту методов управления. Что касается оценки эффективности имплантации методов корпоративного менеджмента в сферу госуправления на региональном уровне, то пока эксперты весьма осторожны в позитивной оценке подобной трансформации. В частности, эксперты весьма скептически оценивают результаты губернаторства С.Дарькина в Приморском крае.⁴⁸

Означает  ли вышеизложенное, что следует отказаться от реализации идей АР в России? Отнюдь нет. Более того, реформа государственного аппарата и принципов его организации в РФ является еще более насущной задачей, чем в развитых странах. Это означает, что при реализации АР в России необходимо учитывать конкретные параметры реформируемого объекта именно для того, чтобы в максимальной степени реализовать концептуальные идеи АР как реформы, направленной на обеспечение прозрачности, гибкости, отзывчивости, подотчетности гражданам системы государственного управления.

На существенные отличия задач АР в России от ее целей в развитых странах обращают внимание эксперты. Так, Л.Якобсон справедливо отмечает: «В экономически развитых странах административные реформы чаще всего преследуют другие цели. Главное там — не низкое качество работы аппарата, а высокие расходы на его содержание, не недостаток процедур, а их избыток. Если у нас как бы недобюрократия (иными словами, не хватает порядка и рациональности), то на Западе, наоборот, подчас все слишком забюрокрачено. Соответственно, реформы там направлены не на то, чтобы добиться удовлетворительного выполнения госфункций, а на то, чтобы добиться оптимального соотношения цены и качества. Но и на Западе реформы растягиваются на годы, они связаны с тщательным анализом процессов оказания госуслуг, оптимизацией этих процессов, постепенным высвобождением госслужащих и сокращением расходов».⁴⁹ К сожалению, «административную реформу подменили рисованием квадратиков, а надо было менять способ управления экономикой», — констатирует Л.Якобсон.⁵⁰

Таким образом, реформирование госслужбы  в России сводится к реализации двух групп задач. Первая предполагает усилия по реализации базовых постулатов традиционной (веберовской) модели госслужбы, возможности которой не исчерпаны. Эксперты отмечают, что для России и сегодня остается актуальным ряд положений веберовской теории бюрократии: рациональность; ориентация на формализованные процедуры в противовес персоналистской ориентации на патрона; прозрачность, четкость, подотчетность обществу; ликвидация коррупции⁵¹. Вторая группа задач формируется как результат соответствия управленческого аппарата классическим критериям и канонам рациональности и формируется на основе соотнесения опыта реформ госуправления в развитых странах с особенностями современного этапа национально-государственного строительства в России, спецификой общественно-политического и финансово-экономического состояния государства.