Исторические заслуги русской бюрократии

В 2005 г. число сотрудников органов госвласти  всех уровней, по данным Росстата, выросло  на 10,9%, достигнув 1462 млн. человек. В 1994 году их было около 1 млн. При этом население страны за тот же срок сократилось примерно с 148 млн. до 143 млн. человек. В результате доля чиновников в населении страны выросла с 0,7% до 1%. В сопоставлении со стандартами развитых стран этот показатель низок; такая низкая относительная численность бюрократов характерна для развивающихся стран. По данным Всемирного банка, доля чиновников в населении Бразилии составляет 1,5%, Чили — 1%, Китая — 1,6%, Польши — 0,7%. В развитых странах в госаппарате занято гораздо больше: в Германии — 6,1 % населения, США — 6,8%, Швеции — 11,7%.²⁰ Таким образом, вопреки сложившемуся мифу, численность чиновников в России невелика.

В этих условиях «сокращение числа государственных служащих может оказаться неразумной и малопродуктивной мерой, учитывая их относительно малую численность».²¹

Не в  последнюю очередь, неэффективность  управленческого аппарата определена недостаточным финансированием управленческого аппарата.²² В этой сфере эксперты отмечают несистемность: повышение зарплат коснулось в основном верхнего эшелона — министров, руководителей департаментов министерств и ведомств. Зарплаты основной массы чиновников выросли максимум на треть,²³ тогда как разница в оплате госслужащих в среднем в 2,5—3 раза ниже, чем в коммерческом секторе. «Государство спасло чиновников от бедности, но все равно не платит им столько, сколько они стоят на рынке».²⁴

Приходится  констатировать, что в постсоветские  годы не только не удалось победить коррупцию, но ее объем существенно возрос.

Отсутствие  эффективных институтов гражданского общества

В России чрезвычайно низка эффективность  институтов гражданского общества, что  не в последнюю очередь обусловлено  недостаточным ресурсным обеспечением самодеятельной инициативы. Как следствие, возможности самодеятельных организации взять на себя выполнение значимых функций государства весьма ограничены. Зачастую функции гражданского общества узурпируются структурами-симулякрами (например, организованной преступностью). Один из руководителей Минкультуры РФ признавался, что министерство выходило к саморегулируемым организациям (СРО) в сфере культуры с предложением принять на себя часть функций, ранее выполняемых министерством. Однако, никакой инициативы и реального предложения со стороны СРО не последовало. «Скорее всего, из-за неготовности принять на себя дополнительную ответственность».²⁵

Действительно, в отличие от развитых стран, институты  гражданского общества в России слабы и малоэффективны. Как известно, условиями эффективности гражданского общества являются институционально-нормативное (легитимность институтов и процедур гражданского общества) и ресурсное обеспечение институтов гражданского общества. И если первое условие в стране в целом обеспечено, то в отношении ресурсного обеспечения ситуация удручающая. Сказанное отнюдь не означает отказа от идеи опоры на самодеятельные организации, но, более того, предполагает всемерное поощрение подобной деятельности, ибо иного пути обретения эффективности не существует. Однако признание слабости институтов гражданского общества и их ресурсной базы  определяет необходимость тщательной проработки вопроса относительно того, какие именно функции и в каком объеме российское государство может делегировать самодеятельной инициативе. Небезосновательны опасения, что возникший в результате ухода государства вакуум может быть заполнен не гражданской инициативой, а союзом коррумпированной бюрократии и коррумпированного бизнеса.

Таким образом, целый ряд ключевых параметров — численность, эффективность и рациональность управленческого аппарата; низкий уровень его материального обеспечения и высокий уровень коррумпированности (что взаимосвязано); качество гражданского общества, его способность и готовность взять на себя выполнение ряда функций государства — определяют существенное отличие стартовых условий реализации АР в России от тех, что стимулировали осуществление аналогичных АР в духе НГУ в развитых странах. Это определяет необходимость и целесообразность содержательной интерпретации существа парадигмы НГУ с тем, чтобы АР в России соответствовала духу идей НГУ, а не ее форме.

О государстве

В еще  большей степени это касается таких концептуальных оснований  АР, как роль государства и его функции в современных условиях.

Начнем  с функций. По существу, АР началась с призывов сократить избыточное число функций государства (назывались нереальные цифры — 500, 600, 800 и даже 5 тысяч функций, якобы выполняемых  современным российским государством, тогда как в теории и практике государственного управления их насчитывают в диапазоне от 5—6 до 10—12). Очевидно, что в основе тезиса об избыточности функций государства лежит расширительное толкование функций государства, отождествляющее функции и виды работ. В действительности же полномочия и функции российского государства в ряде ключевых отраслей существенно ниже, чем в индустриально развитых странах (например, так обстоит дело в обеспечении правопорядка и борьбе с оргпреступностью).

Кроме того, некорректность постановки проблемы дополняется отсутствием разграничения между интересами, полномочиями и функциями государства и интересами, полномочиями и функциями бюрократии. Между тем подобное различение весьма существенно как с концептуальной, так и практической точек зрения. В частности, проблемная ситуация в современной России характеризуется тем, что у нас интересы, функции и полномочия государства ниже, чем в развитых странах и незначительны даже по сравнению с такими деэтатизированными странами, как Великобритания и США, тогда как интересы, функции и полномочия нашей административно-политической бюрократии гипертрофированы. При этом бюрократия использует рычаги государства для достижения сугубо партикулярных (групповых) задач и целей в противовес общегосударственным. В этом контексте представляется чрезвычайно важным разграничение между коррупционно стимулированной практикой бюрократического произвола и активной ролью государства как политического и экономического актора. Если первое представляет собой препятствие нормальному функционированию социума, то вне активной роли государства невозможно его эффективное развитие. Реализация предложений по «уходу государства» из управления может привести на практике к росту коррупции, еще большему падению исполнительской дисциплины в практике государственного управления, снижению политической роли высших органов власти и удельного веса исполняемых решений. Вышесказанное определяет необходимость коррекции концепции АР: гипертрофированные полномочия и функции административно-политической бюрократии действительно необходимо урезать, тогда как государству не стоит непродуманно и поспешно расставаться со своими прерогативами и функциями.

Трудно  не согласиться с мнением Е.Гонтмахера: «Прежде, чем брать в руки ножницы  и обрезать в государстве «лишние функции», нужно было сесть и подумать, что мы ждем от государства, каковы его роль в нашей стране, где оно должно присутствовать. Посмотреть, какие его функции можно отдать на уровень муниципалитетов, какие передать обществу. Этого не сделали. В результате у реформаторов осталась одна опция — взять положения о министерствах и вырезать из них лишнее. В этой работе быстро увязли, так как выяснилось, что положения о министерствах ничего не значат. Потом возникла идея разделить госфункции на три типа и создать три уровня исполнительной власти. Это было сделано в марте 2004 г. Что получилось: министры по-прежнему полностью контролируют подведомственные им агентства и службы. Разделения функция не произошло, а прохождение финансовых потоков и работа правительственных органов усложнились. Следующей, уже отчаянной попыткой, стало решение делать ФЦП. Но МЭРТ само от нее отказалось, потому что там поняли: программа будет посмешищем. Идея с засланными комиссарами, наделенными чрезвычайными полномочиями, которые будут сидеть в министерствах и контролировать их работу, - это какой-то Октябрь 1917 г».²⁶

Главное же заключается в том, что АР неявно интерпретируется как самоцель, тогда как она является скорее, инструментом — полиаспектным и многокомпонентным, но не самодовлеющим — достижения содержательных целей, среди которых наиболее существенной представляется обеспечение конкурентоспособности государства.

Узловой проблемой в неэффективной концептуализации АР является упрощенное понимание роли государства в современном мире. Государство по умолчанию трактуется в лучшем случае как совокупность учреждений и организаций, в худшем — как репрессивный аппарат, имманентно не поддающийся рациональному реформированию. Между тем представление о государстве как о пресловутом «ночном стороже» соответствует теории и практике государственного развития развитых стран в историческом прошлом, а не в наше время. Упрощенное понимание роли государства сводит его функции к обеспечению внешней и внутренней безопасности и административному управлению. Между тем современные представления о государстве (и современная политико-административная практика) исходят из разнообразия полномочий и функций государства. Ключевым в нашем контексте является разделение функций государства на традиционные и современные. К числу первых относятся обеспечение внутренней и внешней безопасности; административное и общее политическое управление. К категории вторых относят политику государства в таких сферах, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, фундаментальная наука. Особенностью эволюции государственных институтов  на рубеже ХХ-XXI вв. стало перераспределение традиционных и новых функций в пользу последних. В свою очередь, этот поворот стал этапом сложной эволюции государства в ХХ в. и  был обусловлен отнюдь не гуманитарными соображениями, а экономической целесообразностью.

О государственных  расходах на развитие человеческого потенциала

Логика  аргументов в этом вопросе достаточна проста. Интегративной целью государственной политики является обеспечение конкурентоспособности страны. Анализ историй успеха наиболее успешно развивающихся стран (включая столь разные, как США и Сингапур)  показывает, что одной из ведущих технологий обеспечения конкурентоспособности стало создание и эффективное функционирование knowledge economy — «экономики знаний». Ключевое условие, предпосылка и инструмент создание экономики знаний — качество человеческого потенциала. При этом развитие человеческого потенциала является исключительной прерогативой государства.²⁷ Примером успешных усилий по достижению успехов в этом направлении может служить политика США по созданию новой экономики посредством инвестирования в человеческий потенциал. В этом контексте заслуживают упоминания усилия администрации Б.Клинтона, заявившей о необходимости «изобрести государство заново» и предпринявшей усилия по пересмотру функций государства. Ключевым направлением реформ госуправления (наряду с созданием так называемого электронного правительства, сокращением и удешевлением содержания госаппарата) стали меры по стимулированию новой экономики посредством усилий по  развитию человеческого потенциала. В частности, эксперты констатируют увеличение ассигнований на эти цели в течение последнего десятилетия. Удельный вес расходов на развитие человеческого потенциала вырос в США с 4,3% ВВП в 1940 г. до 13% в 2005 г.²⁸ Если в 1990 г. совокупные расходы, в той или иной мере затрагивающие социальное развитие, составляли 49,4% федерального бюджета США, то к 2000 г. этот показатель достиг 62%.²⁹ При этом значительная часть «социальных статей» бюджета входит в категорию «защищенных статей», то есть не подлежащих конъюнктурным корректировкам. Администрация Дж.Буша (увеличившая военные расходы до 3,8% ВВП), вместе с тем увеличила также расходы на социальные цели в контексте политики «сострадательного консерватизма». Нехарактерный в целом для традиционной политики республиканцев рост доли федерального бюджета в ВВП США с 18,5% в середине 1990-х гг. до 20,3% к 2004 г. отчасти обусловлен  увеличением гражданских программ бюджета, которые возросли на 36%.³⁰ Газета Los Angeles Times констатировала в феврале 2005 г.: «Республиканцы сегодня не спорят с демократами о том, какое правительство необходимо США: большое или маленькое. Они спорят о том, каким должно быть большое правительство».³¹ Иракская кампания и ряд иных неблагоприятных обстоятельств побудили администрацию Буша снизить социальные расходы, однако их доля в бюджете по-прежнему остается весомой.

Подобные  установки существенным образом  отличают современную государственную политику от стандартов ушедшей эпохи. До конца XIX в. доля государства в ВВП практически не превышала 10%. Социальные расходы в течение пятидесяти лет, предшествовавших Первой мировой войне, составляли около 1,5% (0,6% на образование; 0,3% на здравоохранение; 0,4% на пенсионное обеспечение). Картина начала меняться в межвоенный период и существенно изменилась после Второй мировой войны, когда начался резкий рост госбюджета практически во всех странах Запада. В Великобритании, Франции, Германии, Италии к 1960 г. госрасходы превысили 30% ВВП, в США — 27% ВВП. При этом главным фактором увеличения доли государства в ВВП был рост социальных расходов, достигших, например, в Германии 18% ВВП, в других крупнейших европейский странах —13%; в США — 7% ВВП. «Социальные трансферты сегодня охватывают подавляющее большинство населения развитых стран — от 50 до 90%. В среднем по Европейскому Союзу этот показатель составляет 73%. Характерно, что рост доли госбюджета в структуре ВВП отмечается также в странах третьего мира и, хотя это соотношение отличается от стандарта развитых стран, тем не менее, оно выше, чем было в развитых странах в начале ХХ в.».³² Упомянутая тенденция набрала силу к 1990 годам, когда доля государства в ВВП достигла 58% в Швеции, 54% во Франции, 47% в Италии, 47% в Германии, 33% в Японии, 33% в США. При этом социальные трансферты составили 28% ВВП во Франции, 25% в Италии; 21% в Германии и Швеции, 15% в Великобритании, США и Японии. В среднем за 1960-1996 гг. госрасходы в странах Запада выросли с 27 до 48% ВВП. Таким образом, рост госрасходов в странах Запада был обусловлен увеличением  именно социальных расходов. Важной причиной увеличения доли государственных расходов в ВВП стала новая роль государства в сфере социального обеспечения и перераспределения доходов с помощью системы налогов и трансфертов. Общемировые государственные расходы в 2000 г. составили примерно 25% ВВП, или 7,8 трлн. долларов США. Более 90% этой суммы приходится на развитые государства, в которых проживает примерно 15% населения планеты. «Это позволяет сделать вывод: чем более развитой является страна, тем более сильным является государство».³³

Наибольшими государственные расходы в странах  ОЭСР были в 1993 г., когда доля бюджетных  расходов достигла 43,1%. К 2003 г. этот показатель несколько снизился, составив 41,1%. В странах ЕС доля госрасходов составляла максимальный показатель в 1993 г. — 52,9% ВВП. К 2003 г. она сократилась до 48,9%. Комментируя эту тенденцию, эксперты отмечают, что она определена снижением военных расходов после окончания «холодной войны». Расходы на социальное обеспечение в странах ОЭСР сохраняются на уровне 21% (5—8% ВВП на образование; 6—8% на здравоохранение).³⁴