Исторические заслуги русской бюрократии

Гаман-Голутвина  О.В. , профессор кафедры  мировой политики ГУ-ВШЭ 

Меняющаяся  роль государства  в контексте реформ государственного управления: отечественный и  зарубежный опыт

Исторические  заслуги русской  бюрократии

Оскар Уайльд как-то заметил, что в России нет ничего невозможного, кроме реформ. К этому можно добавить, в особенности, если речь идет о реформе управленческого, то есть бюрократического аппарата. Не случайно именно российская бюрократия на протяжении столетий являлась излюбленной мишенью отечественных сатириков, среди которых нельзя не упомянуть Гоголя и Салтыкова-Щедрина. Однако суждения сатириков при всем их обличительном пафосе и справедливости в частностях, не всегда точны в принципе. Не случайно другой великий русский писатель Достоевский отмечал: на бюрократию обычно смотрят как на творца мертвой рутины. Однако не кто иной, как русская бюрократия 200 лет несла на себе тяжесть управления великой империей. Знаменательны также суждения других наблюдателей. Например, М.Палеолог, французский посол при дворе Николая II, в своих воспоминаниях весьма неоднозначно характеризует деятельность Временного правительства, сменившего классическое бюрократическое царское правительство. В состав Временного правительства которого входили те, кому посол безусловно симпатизировал — хотя бы потому, что эти люди предполагали продолжить участие России в мировой войне, в чем Франция была жизненно заинтересована. Однако Палеолог считал, что эти милые, добрые, блестяще образованные интеллигентные люди не умеют управлять. Близкое по смыслу суждение принадлежит американскому историку Р.Пайпсу, который в фундаментальном труде «Русская революция» весьма критически оценивал деятельность Временного правительства как правительства интеллектуалов из внебюрократической среды, пришедшего на смену имперской бюрократии. Пайпс констатировал, что государство, которое русская бюрократия худо-бедно держала на себе несколько столетий, руками интеллигенции было разрушено за считанные месяцы. Видимо, русская бюрократия обладала тем, чем не обладала интеллигенция — умением управлять огромной империей.

Административная  реформа в современной  России

Теперь  по существу. Как известно, суть административной реформы (АР) в Российской Федерации  — в комплексной трансформации  системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности. АР предполагает: 1) реформу госслужбы (включая комплекс аспектов, связанных с приемом на госслужбу, оплатой труда, системой подготовки и продвижения кадров и т.п.); 2) бюджетную реформу (переход от сметного принципа финансирования министерств и ведомств  к программно-целевому финансированию по результатам); 3) трансформацию системы органов исполнительной власти (которую зачастую имеют в виду прежде всего, говоря о содержании АР). В данном докладе затрагиваются преимущественно концептуальные аспекты реформирования государственной службы.

Попытки реализовать АР продолжаются уже  несколько лет. В 1997 г. по распоряжению Президента Ельцина была образована Комиссия, разработавшая концепцию  АР под руководством помощника Президента М.Краснова. Итоги работы Комиссии получили одобрение и были озвучены в Послании Президента Федеральному Собранию в 1998 г. Однако концепция АР не была реализована, что было обусловлено, по мнению разработчиков, аппаратными причинами.

После избрания Президентом В.Путина был  издан Указ Президента РФ № 824 от 23 июля 2003 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», касающихся проведения АР и направленных на повышение  эффективности системы федеральных органов исполнительной власти, а также создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.

В качестве приоритетных направлений административной реформы были определены:

• ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
• исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
• развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
• организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
• завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

С целью  реализации указа Правительством РФ была образована Комиссия по проведению административной реформы. Основными вехами в осуществлении реформы стали:

• урезание избыточных госфункций (из подвергшихся ревизии 5 тысяч функций 20% были признаны избыточными, еще 30% — нуждающимися в уточнении);
• разделение ведомств на правоустанавливающие, правоприменительные и надзорные с образованием трехзвенной структуры правительства (министерства, службы, агентства);
• сокращение числа министерств с 23 до 14;
• внесение осенью 2004 г. Минэкономразвития в правительство проекта Федеральной целевой программы «Административная реформа», которая после восьми месяцев обсуждения была отклонена и заменена одобренной осенью 2005 г. концепцией АР с принятием плана ее реализации  в 2006-2008 гг. и объемом финансирования в 500 млн. рублей на 2006 г.

В настоящее  время основными направлениями  работы являются разработка стандартов и регламентов оказания государственных  услуг.

Концепция нового государственного управления: мировая  практика

Стремление осуществить АР в РФ соответствует идеям и мировой практике совершенствования государственного управления. В период с середины 1980-х и концом 1990-х гг. во многих странах был реализован значительный объем широкомасштабных и комплексных программ реформирования системы государственного управления на основе концептуальных оснований теории нового государственного управления (New Public Management), сокращенно — НГУ. Ключевыми целями реформ госуправления были:

• снижение государственных расходов;
• повышение способности государства к развитию и реализации политики;
• улучшение выполнения государством функций работодателя;
• повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны частного сектора и общества.

Метасмысл реформ — в отходе от веберовской модели рациональной бюрократии как несоответствующей потребностям постиндустриального развития, информационного общества. Как известно, ключевыми характеристиками рациональной бюрократии по М.Веберу являются четкая регламентация компетенции, жесткая иерархия бюрократических структур, исключительно письменное делопроизводство с последующим хранением, обязательная квалификация бюрократического аппарата в сфере административного управления.

Широкомасштабные  реформы системы госуправления  в мире обусловлены целым рядом причин, среди которых следует назвать, прежде всего, глубинные сдвиги в системе социальных связей и технологической организации современного общества. Связь реформ госуправления с глобальными технологическими сдвигами не случайна, но имманентна: смена технологических парадигм, как правило, сопряжена с трансформациями инструментов управления и, прежде всего, госуправления.

Исследования  американских политологов выявили, что все реформы госслужбы  в США совпадали по времени  с новыми технико-экономическими парадигмами и длинными экономическими волнами. По существу именно технико-экономические изменения в сочетании с социальными сдвигами вызывали в США реформы госслужбы, которые представляли собой попытки правительства разработать новые модели отношений с гражданским обществом в ответ на новые технико-экономические парадигмы¹. Упомянутая закономерность, несомненно, характерна не только для США. Формирование в последней четверти ХХ в. практически повсеместно инфраструктуры информационного общества (хотя и крайне неравномерно как с точки зрения качества, так и с точки зрения плотности, конфигурации и роли информационных сетей) определило постепенный переход от иерархически организованных структур управления к сетевому принципу.

Ключевой  целью реформ госуправления в  мире стало существенное изменение технологий реализации функций государства в современном мире. Известно, что в течение последних десятилетий ХХ в. сосуществовали различные концепции государства. Среди них:

а) государство благосостояния, предоставляющее обществу широкий спектр услуг; при этом приоритет отдается государственному производству услуг и государственному регулированию процессов решения общественных проблем;

б) малозатратное государство, исходящее из примата решения общественных проблем частным сектором; при этом роль государства ограничена выполнением своих основных задач;

в) государство — партнер по переговорам, выполняющее роль посредника и партнера по диалогу с бизнесом и обществом.

Попыткой  синтеза перечисленных подходов стала концепция «активизирующего государства», которая легла в  основу философии реформ госуправления  по модели НГУ. Эта концепция по-новому определяет отношения между государством и гражданами (переход от опеки к партнерским отношениям): задачи государства определяются в ходе общественной дискуссии; между обществом и государством развивается сотрудничество и разделяется ответственность.

Государство инициирует процессы решения общественных проблем и выступает в роли посредника; устанавливает рамки ответственности граждан в этих рамках. Таким образом, важнейшими функциями государства становятся инициирование, активизация и стимулирование².

Сутью реформирования госслужбы в духе НГУ, в конечном счете, стало делегирование ряда функций, ранее осуществлявшихся государством, рыночным структурам; широкомасшбная маркетизация госуправления, которая предполагает полиаспектное распространение оснований коммерческой деятельности на сферу госуправления. Глубинная трансформация системы госуправления на новых принципах повлекла за собой изменение принципов работы госаппарата: в оборот вошли свойственные рынку категории (прибыть, издержки, конкуренция, расчет затрат и т.д.).

Другим  важнейшим аспектом НГУ является привлечение самодеятельных общественных организации к выполнению ряда функций, выполнявшихся ранее государством.

Целями  реформ госуправления в соответствии с моделью НГУ было обеспечение  большей эффективности, гибкости, прозрачности, более тесной связи с гражданами-потребителями госуслуг. По существу НГУ представляет собой революцию в воззрениях на государство, которое из всеохватного Левиафана предстает поставщиком услуг; на место интерпретации государства в гегелевском духе как средоточия мирового разума и творца истории приходит сервисный подход, представляющий государство в качестве организации, ориентированной на оказание услуг гражданам.

Ключевые  предпосылки реформ НГУ заключались  в следующем:

• созданные в период второй половины ХХ в. welfare states стали непомерно дорогими и громоздкими со свойственной им избыточной численностью госаппарата. Им на смену должны прийти компактные и экономичные модели управления, поскольку организованное на рыночных принципах государство обеспечивает большую эффективность госуправлению;
• к концу ХХ в. в развитых странах сформировались эффективные структуры гражданского общества, готовые и способные взять на себя  выполнение функций, ранее являвшихся государственной прерогативой. Зрелость институтов гражданского общества определяют их способность более эффективно, нежели государство, выполнять целый ряд социально значимых функций;
• управленческий аппарат в целом соответствует классическим канонам веберовской бюрократии, в частности, таким принципам, как рациональность; ориентация на формализованные процедуры в противовес персоналистской ориентации на патрона; прозрачность, четкость, подотчетность обществу; устойчивость по отношению к коррупционной практике.

«Современное  государство не должно само выполнять все стоящие перед ним задачи, но оно обязано обеспечить выполнение этих задач. Речь идет о новом разделении ответственности между государством и обществом. Вопрос состоит в том, какие задачи должно выполнять само государство и какие могут и должны выполняться негосударственными институтами», — отмечают эксперты³. Стратегические функции остаются за госаппаратом, тогда как остальные функции, связанные с обслуживанием и ранее осуществлявшиеся государством, возлагаются на коммерческие структуры.

Концепция «активизирующего государства» акцентирует  четыре измерения государства:

• государство есть гарант (то есть институт, обеспечивающий производство и предоставление определенных услуг);
• государство есть институт, создающий необходимые рамки для процессов общественной активности и побуждающий граждан к самостоятельному решению проблем;
• государство есть институт надзора (осуществляемого на основе установленных правил) общественной и, прежде всего, экономической деятельности;
• государство есть производитель работ и услуг для общества, если это диктуют, например, вопросы безопасности и если государство может это сделать с меньшими затратами, чем другие производители.