Государственные и административные реформы Петра I

В отличие от приказов, действовавших  на основании обычая и прецедента, коллегии должны были руководствоваться  четкими правовыми нормами и  должностными инструкциями¹¹.

Наиболее общим законодательным  актом в этой области был Генеральный  регламент (1720), представлявший собой устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор и определявший состав их членов, компетенцию, функции, порядок деятельности. Последующее развитие принципа чиновной, бюрократической выслуги нашло отражение в петровской «Табели о рангах» (1722). Новый закон разделил службу на гражданскую и военную. В нем было определено 14 классов, или рангов, чиновников. Всякий получивший чин 8-го класса становился потомственным дворянином. Чины с 14-го по 9-й тоже давали дворянство, но только личное.

Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

В результате реформ государственного управления образовалась огромная армия  чиновников. И чем больше и многочисленней был этот аппарат, тем в большей  мере он был подвержен болезни, которая  свойственна любой бюрократии - коррупции (взяточничеству и казнокрадству), которая  особенно разрастается в условиях бесконтрольности и безнаказанности.

Для контроля за деятельностью госаппарата Петр I своими указами от 2 и 5 марта 1711 г. создал фискалатат (от лат. fiscus - государственная казна) как особую отрасль сенатского управления («учинить фискалов во всяких делах»). Глава фискалов - обер-фискал - состоял при Сенате, который «ведал фискалов». Одновременно фискалы были и доверенными лицами царя. Последний назначал обер-фискала, который приносил присягу царю и был ответственен перед ним.

Со временем предполагалось ввести фискальство во всех ведомствах. После  учреждения Юстиц-коллегии фискальские  дела перешли в ее ведение и  попадали под контроль Сената, а  с учреждением должности генерал-прокурора  фискалы стали подчиняться ему. В 1723 г. был назначен генерал-фискал, который был высшим органом для  фискалов. В соответствии с указами (1724 и 1725 гг.) он имел право требовать  к себе любое дело. Его помощником был обер-фискал.

Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались  не полностью. Кроме того, оставался  без постоянного контроля высший государственный орган — Правительствующий Сенат. Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура. Первым законодательным актом о прокуратуре был указ от 12 января 1722 г.: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору...». А указом от 18 января 1722г. учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах.

Если  фискалы находились частично в ведении  Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры  отчитывались только перед императором. Прокурорский надзор распространялся  даже на Сенат. Указ от 27 апреля 1722г. «О должности генерал-прокурора» устанавливал его компетенцию, в которую входило: присутствие в Сенате и осуществление  контроля за фискалами. Генерал-прокурор имел право: ставить вопрос перед  Сенатом для выработки проекта  решения, представляемого императору на утверждение, выносить протест и  приостанавливать дело, сообщая об этом императору¹².

Поскольку генерал-прокурору был  подчинен институт фискалов, то прокуратура  руководила и негласным агентурным надзором.

Прокурор коллегии должен был присутствовать на заседаниях коллегий, осуществлял  надзор за работой учреждения, контролировал  финансы, рассматривал донесения фискалов, проверял протоколы и другую документацию коллегии.

Дополняла систему надзирающих и контролирующих государственных органов Тайная канцелярия, в обязанность которой  входил надзор за работой всех учреждений, в том числе Сената, Синода, фискалов и прокуроров.

Об эффективности работы «полицейских»  государственных органов в период правления Петра I можно судить, например, по следующим историческим фактам: в конце 1722 г. был уличен во взятках и позднее казнен сам обер-фискал Нестеров; казнен сибирский губернатор князь Гагарин, укравший купленные в Китае для жены Петра I бриллианты, пока их везли через Сибирь; на царского фаворита князя Меншикова был сделан начет (царь обязал вернуть украденное в размере, соизмеримом с годовым бюджетом Российской империи)¹³.

Переход к абсолютизму обуславливал необходимость  перестройки всего государственного аппарата. Прежняя форма управления государством уже не отвечала новым  государственным задачам. Монарх, сосредоточивший  в своих руках всю законодательную, исполнительную и судебную власть, не мог, разумеется, выполнять все  государственные функции единолично. Ему понадобилась целая система  новых центральных и местных  органов. Это предопределило проведение государственной реформы Петром I.

Главными плодами петровской государственной  реформы стали создание Сената –  высшего судебного, управленческого  и законосовещательного учреждения которое выносило на рассмотрение различные  вопросы для законодательного разрешения монархом. Немаловажна и роль коллегиальной  системы в стране. Создание петровских коллегий означало систематическое  разделение администрации на определенное количество ведомств, что само по себе создавало более высокий уровень  централизации.

Важное  значение в государственной реформе  имело создание новых контролирующих и надзорных органов.

3. Формирование абсолютизма

3.1 Причины создания абсолютистских  условий правления в Петровской  России

Петр  I стал первым абсолютным монархом (самодержцем) в истории Российского государства. Однако в некоторых работах самодержавными считаются некоторые предшественники Петра на российском престоле. Но ни великий князь Иван III, ни Иван IV (Грозный), первый на Руси официально принявший титул царя и наиболее активно утверждавший свое могущество, ни Алексей Михайлович, не стали самодержавными (абсолютными) монархами. Таким образом, в результате объективного вызревания внутренних и внешних объективных условий, а также во многом благодаря государственным и административным реформам Петра I, в России действительно утвердилось самодержавие (абсолютизм).

Абсолютная монархия является такой  формой правления, когда монарху  юридически принадлежит вся полнота  государственной власти в стране. Его власть не ограничена каким-либо органом, он ни перед кем не отвечает и никому в своей деятельности не подконтролен. Фактически, абсолютная монархия представляет собой государственную  форму диктатуры класса феодалов. Для возникновения абсолютной монархии необходимо наличие экономических, социальных и политических предпосылок.

Нарождавшийся абсолютизм в целях  реализации своих внешних и внутренних задач поощрял развитие торговли и промышленности, особенно в первой четверти XVIII в. Проблема обеспечения возникающих мануфактур рабочей силой решалась путем приписки к ним государственных крестьян. Кроме того, разрешалось покупать крестьян с землей при обязательном условии использования труда на мануфактурах. Установление абсолютизма в России было вызвано и внешнеполитическими причинами: необходимостью борьбы за экономическую и политическую независимость страны, за выход к морю. Абсолютная монархия оказалась более приспособленной к решению этих задач, нежели сословно-представительная монархия. Так, абсолютная монархия в результате Северной войны (1700-1721 гг.) блестяще справилась с решением этой проблемы.

Абсолютизм  в России возник во второй половине XVII в. Именно с этого времени перестали созываться Земские соборы, которые в определенной степени ограничивали власть царя. Теперь он уже обходился без них. Укрепилась приказная система управления, подчиненная непосредственно царю. Было создано постоянное царское войско. Монарх стал менее зависимым от дворянского войска, которое, например, в 1681 г. насчитывало лишь 6000 чел. В то же время постоянное войско состояло из 82000 стрельцов, рейтаров, драгун, солдат¹⁴.

3.2 Результаты установления абсолютистской  власти в России

Царь приобрел значительную финансовую самостоятельность, получая доходы от своих вотчин, сбора подати с  покоренных народов, от таможенных сборов, возросших в связи с развитием  торговли. Важное значение имели налоги (стрелецкие, ямские и т.д.), царская  монополия на изготовление и продаже  водки, пива, меда. Это давало возможность  создавать и содержать государственный  аппарат.

С ослаблением  экономической и политической роли бояр снизилось значение Боярской думы. Изменился и ее состав, пополнившийся  дворянами. Так, в 1688 г. из 62 членов Боярской дуемы лишь 28 принадлежали к старым боярским родам, остальные же были выходцами  из дворян и даже из купечества¹⁵.

Можно сформулировать две основные причины отмирания сословно-представительных институтов. Во-первых, это уже вышеуказанные  социально-экономические причины. А, во-вторых, во второй половине XVII в. не только возникла необходимость, но и  сложилась возможность установления абсолютной монархии. Вместо своевольного дворянского ополчения было создано  постоянное войско. Развитие приказной  системы подготовило армию чиновничества. Царь получил независимые источники  дохода в виде ясака (налог преимущественно  пушниной с народов Поволжья и  Сибири) и винной монополии. Теперь ему не нужно спрашивать разрешения у земских соборов на начало войны  или иное серьезное мероприятие. Необходимость в сословно-представительных органах отпала и они были отброшены. Это означало, что монарх освободился  от всяких пут, что его власть стала  неограниченной, абсолютной.

Одной из характерных сторон оформления абсолютистского государства является бюрократизация государственного аппарата. Складывание бюрократического аппарата имело два направления: «1) Создание системы управления со сложной структурой подчиненности учреждений, строгим  разделением функций управления, единоличным решением вопросов при  коллегиальности их подготовки; системы, приводившей к господству канцелярии, в котором главным было бумажная переписка, а не само дело … ; 2) Создание привилегированного круга, осуществляющего  это управление, то есть слоя чиновничества, подчиненного только верховной власти, целиком зависевшего от нее в  своем служебном положении и  имущественном обеспечении. Чиновничья каста в известной степени  пользовалась привилегиями господствующих классов, однако, после своего оформления не входила в их состав, так как  не состояла во главе производства. Это придавало бюрократическому аппарату видимость надклассовости»¹⁶.

Бюрократизация управленческого  аппарата России на протяжении XVI-XVIII вв. шла параллельно с перерастанием централизованного государства в абсолютистское и зависела от этого процесса. Складывание бюрократической касты в России в указанный период было неразрывно связано с судьбой служивого населения, с его постепенным оформлением из привилегированного сословия в господствующий класс дворянства, из состава которого обособлялась бюрократическая группа.

 В XVIII в. благодаря государственным и административным реформам Петра I происходит дальнейшая централизация и бюрократизация органов центрального и местного управления. Таким образом, абсолютистское государство смогло оформить и взять на службу армию и бюрократический аппарат в связи с тем, что эти две структуры были экономически привязаны к государству и без него существовать не могли¹⁷.

Подводя итог следует сказать, что базисным принципом российского абсолютизма  после государственных и административных реформ Петра I оставался принцип  неограниченной власти монарха, который  и получил свое практическое воплощение в законодательстве того времени.

Заключение

Особенность реформ Петра состояла в их обширности, в охвате своим влиянием всех сторон жизни каждого подданного и государства  в целом: они внесли новшества  в экономику страны, в социальную структуру общества, во внешнюю политику, в культурную жизнь, в быт населения, в систему управления государством, в строительство вооруженных  сил.

Преобразования  осуществлялись государственной властью, возглавляемой Петром Великим. Они  еще раз подчеркивают колоссальную роль государства в истории нашей  страны и специфические пути ее развития, обусловленные размерами территории и природными условиями.

Государственные и административные реформы Петра, как и другие его  реформы, укрепили господствующее положение  дворянства в феодальном обществе. Они вывели Россию на путь ускоренного  экономического, политического и  культурного развития.

В основе административной реформы  Петра I лежали принципы камерализма. Смысл  реформы состоял в том, чтобы  перенести центр тяжести в  управлении на места. Необходима была разумная децентрализация власти. Во многом целью реформы являлось улучшение  условий развития торговли и промышленности.

Переход к абсолютизму обуславливал необходимость  перестройки всего государственного аппарата. Царю Петру понадобилась целая система новых центральных  и местных органов. Это предопределило проведение государственной реформы  Петром I.