Государственные и административные реформы Петра I

Деление на гильдии оказалась чистейшей  формальностью, так как проводившие  его военные ревизоры, прежде всего  заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих  к ним отношения.

Появление гильдий и цехов означало, что корпоративные начала противопоставлялись  феодальным принципам хозяйственной организации.

Вместе  с тем, деятельность органов городского управления в значительной степени  контролировалась государственными органами. Магистраты подчинялись им в вопросах суда и торговли. Провинциальные магистраты и магистраты городов, входящих в  провинцию, представляли собой одно из звеньев бюрократического аппарата с подчинением низших органов  высшим.

Выборы  в магистраты бурмистров и ратманов были возложены на губернатора. Иногда принцип выборности нарушался, и  назначение проводились царскими или  сенатскими указами. В обязанности  магистратов входили вопросы  полицейской службы, благоустройство  городов, продажа отписного имущества, окладные и неокладные сборы, обеспечение  мануфактур компанейщиками, учреждение полиции, контроль за правосудием⁶.

В основе реформы Петра I административной системы  лежали принципы камерализма. Смысл  реформы состоял в том, чтобы  перенести центр тяжести в  управлении на места. При огромных расстояниях  в нашей стране и средствах  сообщения того времени невозможно было оперативно управлять столь  огромной территорией непосредственно  из центра, как это пытались делать в предшествующий период. Необходима была разумная децентрализация власти. Во многом целью реформы являлось и улучшение условий развития торговли и промышленности.

2. Реформы государственного управления  Петра I

2.1 Переход к реформированию государственных  органов Петровской России

После прекращения  созывов Земских соборов Боярская Дума оставалась по сути единственным органом, сдерживающим власть царя. Однако по мере формирования в Российском государстве новых органов власти и управления Дума уже к началу XVIII века прекратила действовать как орган представительной власти боярства.

В 1699 г. была создана Ближняя канцелярия (учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве). Формально она являлась канцелярией Боярской Думы, но ее работой руководил приближенный Петру I сановник (Никита Зотов). Заседания все более сокращавшейся Боярской Думы стали происходить в Ближней канцелярии. В 1708 г. в заседаниях Думы участвовало как правило 8 человек, все они управляли различными приказами, и это совещание получило название Консилии министров. Этот совет превратился в Верховный орган власти, который в отсутствие царя управлял не только Москвой, но и всем государством.

Бояре и  судьи оставшихся приказов должны были съезжаться в Ближнюю канцелярию по три раза в неделю для решения  дел.

Консилия  министров в отличие от Боярской Думы заседала без царя и главным  образом была занята выполнением  его предписаний. Это был распорядительный совет, отвечавший перед царем. В 1710 г. этот совет состоял из 8 членов. Все они управляли отдельными приказами, а бояр–думцев, ничем  не управляющих, не было: одни действовали  в провинции, других просто не созывали в Думу. И Дума, таким образом, к 1710 г. сама собою превратилась в  довольно тесный совет министров (министрами и называются члены этого тесного  совета в письмах Петра, в бумагах  и актах того времени)⁷.

После образования  Сената Консилия министров (1711) и Ближняя канцелярия (1719) и прекратили свое существование.

В начале XVIII века устраняется и духовный противовес единоличной власти царя. В 1700 г. десятый российский патриарх скончался, а выборы нового главы православной церкви не были назначены. 21 год патриарший престол оставался незанятым. Церковными делами руководил поставленный царем «местоблюститель», которого сменила в последствии Духовная коллегия. В Регламенте Духовной коллегии (1721) верховенство власти царя получает юридическое закрепление: «Монархов власть есть самодержавная, которым повиноваться сам Бог повелевает». Следовательно, образование Духовной коллегии символизировало превращение церковного управления в одну из отраслей государственного управления и свидетельствовало о подчинении церкви царю.

Царь  сохранял функции высшего судьи  в государстве. Он возглавлял все  вооруженные силы. Все акты органов  власти, управления и суда издавались от его имени, в его исключительной компетенции было объявление войны, заключение мира, подписание договоров  с иностранными государствами. Монарх рассматривался как верховный носитель законодательной и исполнительной власти.

Усиление  власти монарха, свойственное абсолютизму, выразилось и в некоторых внешних  атрибутах, важнейшим из которых  явилось провозглашение царя императором. В 1721 г. в связи с победой России в Северной войне Сенат и Духовный Синод преподнесли Петру I титул  «Отца Отечества, Императора Всероссийского». Этот титул со временем был признан  зарубежными державами и перешел  к его преемникам.

Уставом о наследии престола (1722 г.) было отменено последнее на тот момент сохранявшееся  ограничение власти монарха по назначению себе преемника.

Переход к абсолютизму, его расцвет обуславливали  необходимость перестройки всего  государственного аппарата, поскольку  доставшаяся Петру I от предшественников форма управления государством (царь с Боярской думой - приказы - местная  администрация в уездах) не отвечала новым государственным задачам. Монарх, сосредоточивший в своих  руках всю законодательную, исполнительную и судебную власть, не мог, разумеется, выполнять все государственные  функции единолично. Ему понадобилась целая система новых центральных  и местных органов⁸.

2.2 Создание новых государственных  органов управления

22 февраля 1711 г. Петр собственноручно написал указ о составе Сената, который начинался фразой: «Определили быть для отлучек Наших Правительствующий Сенат для управления…». Все члены Сената были назначены царем из числа его непосредственного окружения (первоначально - 8 человек). Все назначения и отставки сенаторов происходили по именным царским указам. Сенат не прерывал своей деятельности и был постоянно действующим государственным органом. Правительствующий Сенат учреждался в качестве коллегиального органа, в компетенцию которого входило: отправление правосудия, решение финансовых вопросов, общие вопросы управления торговлей и другими отраслями хозяйства.

Таким образом, Сенат был высшим судебным, управленческим и законосовещательным  учреждением, которое выносило на рассмотрение различные вопросы для законодательного разрешения монархом.

Указом от 27 апреля 1722 г. «О должности  Сената» Петр I дал подробные предписания  по важным вопросам деятельности Сената, регламентируя состав, права и  обязанности сенаторов, установил  правила взаимоотношений Сената с коллегиями, губернскими властями и генерал-прокурором. Издаваемые Сенатом  нормативные акты не имели высшей юридической силы закона, Сенат принимал лишь участие в обсуждении законопроектов и давал толкование закона. Сенат  возглавлял систему государственного управления и был по отношению  ко всем другим органам высшей инстанцией.

Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально Сенат состоял  из сенаторов и канцелярии, позднее  в его составе сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам (существовала в качестве особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии) и Сенатская контора  по вопросам управления.

Сенат имел свою канцелярию, которая  делилась на несколько столов: секретный, губернский, разрядный, фискальный и  приказный. Сенат имел вспомогательные  органы (должности), в составе которых  не было сенаторов, такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары.

Должность рекетмейстера была учреждена  при Сенате в 1720 г., в обязанности  рекетмейстера входил прием жалоб  на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту - рекетмейстер лично требовал ускорения дела, если были жалобы на «неправосудие» коллегий, то, рассмотрев дело, он докладывал его Сенату.

В обязанности герольдмейстера (должность  была учреждена в 1722 г.) входило составление  списков всего государства, дворян, наблюдение за тем, чтобы от каждой дворянской фамилии в гражданской  службе было не более 1/3.

Учреждение Сената было важным шагом  складывания бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат являлся послушным  орудием самодержавия: сенаторы были лично ответственны перед монархом, а в случае нарушение присяги, наказывались смертной казнью, опалой, отрешением от должности, денежными  штрафами⁹.

Однако создание Сената не могло  завершить реформы управления, так  как отсутствовало промежуточное  звено между Сенатом и губерниями, продолжали действовать многие приказы. В 1717-1722 гг. на смену 44 приказам конца XVII в. пришли коллегии. В отличие от приказов, коллегиальная система (1717-1719 гг.) предусматривала систематическое разделение администрации на определенное количество ведомств, что само по себе создавало более высокий уровень централизации.

Указами от 11 декабря 1717 г. «О штате  Коллегий и о времени открытия оных» и от 15 декабря 1717 г. «О назначении в Коллегиях Президентов и  Вице – Президентов» было создано 9 коллегий: Иностранных дел, Камер, Юстиц, Ревизион, Воинская, Адмиралтейская, Коммерц, Штатс-контор, Берг и Мануфактур.

В Компетенцию Коллегии иностранных  дел, заменившей собой Посольскую канцелярию, по указу от 12 декабря 1718 г. входило  ведать «всякими иностранными и посольскими  делами», координировать деятельность дипломатических агентов, заведовать сношениями и переговорами с иностранными послами, осуществлять дипломатическую  переписку. Особенностями коллегии являлось то, что в ней «никаких судных дел не судят».

Камер-коллегия осуществляла высший надзор за всеми видами сборов (таможенные пошлины, питейные сборы), наблюдала  за хлебопашеством, собирала данные о  рынке и ценах, контролировала соляные  промыслы и монетное дело. Камер-коллегия имела своих представителей в  губерниях.

Юстиц-коллегия осуществляла судебные функции по уголовным преступлениям, гражданским и фискальным делам, возглавляла разветвленную судебную систему, состоявшую из провинциальных нижних и городских судов, а также  надворных судов. Действовала как  суд первой инстанции по спорным  делам. Ее решения могли быть обжалованы в Сенате.

Ревизион-коллегии предписывалось осуществлять финансовый контроль за использованием государственных средств центральными и местными органами «ради порядочного  в приходе и расходе исправления  и ревизии всех счетных дел». Ежегодно все коллегии и канцелярии присылали  в коллегию счетные выписки по составленным ими приходным и  расходным книгам, и в случае несходства Ревизион-коллегия судила и наказывала чиновников за преступления по доходам  и счетам. В 1722 г. функции коллегии были переданы Сенату¹⁰.

На Воинскую коллегию возлагалось  управление «всеми воинскими делами»: комплектование регулярной армии, управление делами казачества, устройство госпиталей, обеспечение армии. В системе  Военной коллегии находилась военная  юстиция, состоящая из полковых и  генеральных кригсрехтов.

Адмиралтейская коллегия ведала «флот  со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями» В ее состав входили  Военно-морская и Адмиралтейская канцелярии, а также Мундирная, Вальдмайстерская, Академическая, Канальная конторы  и Партикулярная верфь.

Коммерц-коллегия содействовала развитию всех отраслей торговли, особенно внешней. Коллегия осуществляла таможенный надзор, составляла таможенные уставы и тарифы, наблюдала за правильностью мер  и весов, занималась постройкой и  снаряжением купеческих судов, выполняла  судебные функции.

Штатс-контор-коллегия осуществляла контроль за государственными расходами, составляла государственный штат (штат императора, штаты всех коллегий, губерний, провинций). Она имела свои провинциальные органы - рентереи, которые являлись местными казначействами.

В круг обязанностей Берг-коллегии входили  вопросы металлургической промышленности, управление монетными и денежными  дворами, закупка золота и серебра  за границей, судебные функции в  пределах ее компетенции.

В 1721 году была образована Вотчинная  коллегия, которая была призвана разрешать  земельные споры и тяжбы, оформляла  новые пожалования земель, рассматривала  жалобы на спорные решения по поместным  и вотчиным делам.

Также в 1721 году была образована Духовная коллегия, преобразованная затем  в 1722 г. в Святейший правительствующий  синод, который уравнивался в  правах с Сенатом и подчинялся непосредственно царю. Синод был  главным центральным учреждением  по церковным вопросам. Он назначал епископов, осуществлял финансовый контроль, ведал своими вотчинами  и отправлял судебные функции  в отношении таких преступлений, как ересь, богохульство, раскол и  т.д. Особо важные решения принимались  общим собранием - конференцией.

Малороссийская коллегия была образована указом от 27 апреля 1722 г. с целью «Ограждать малороссийский народ» от «неправедных судов» и «утеснений» налогами на территории Украины. Она осуществляла судебную власть, ведала сборами податей  на Украине.

Всего к концу первой четверти ХVIII в. существовало 13 коллегий, которые стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по функциональному принципу. Кроме того, существовали и другие центральные учреждения (например, образованная в 1718 г. Тайная канцелярия, ведавшая сыском и преследованиями по политическим преступлениям, Главный магистрат, образованный в 1720 г. и управлявший городским сословием, Медицинская канцелярия).