200-летний путь МВД России

      Политической  полицией в России, с правом принятия руководящих решений, обязательных для сыскных и охранных отделений, и бременем ответственности за их законность и соответствие нормам морали и нравственности, являлся Отдельный Корпус Жандармов. На деле же выполняемые им функции были столь многообразны, что имеет смысл познакомиться с этим учреждением подробнее.

      Сейчас  трудно представить, чтобы столь  разветвленный и достаточно сбалансированный аппарат органов внутренних дел не сумел предотвратить беспорядков в столице, закончившихся в 1917 году не только падением самодержавия, но и полным крахом складывавшейся годами системы полицейских учреждений. Справедливости ради следует отметить, что начиная с 1906 года правительство находилось в состоянии поиска путей усиления полиции. Многочисленные проекты реформирования органов сводились или к монополизации руководства общеуголовными и политическими полицейскими учреждениями в одних руках, или ее военизации в составе образуемого корпуса государственной стражи.

      В начале XX века правительство, понимая  всю сложность обстановки и стремясь обеспечить трону твердую опору, пыталось принимать меры по усилению полиции (правда, это касалось только губерний) и улучшению материального положения полицейских. Постановление Совета Министров устанавливало расширение полицейского аппарата в городах (один городовой – на 400 жителей, полицейский надзиратель – на 10 городовых, участковый пристав с помощником и письмоводителем – на 10 тысяч жителей) и селах (урядник – на волость, стражники – на 2 тысячи жителей, введение института офицеров полицейской стражи: офицер – на 250 стражников), предусматривало образование полицейского городского резерва (в целях временного усиления наружной полиции), а также разрешало прием на службу женщин (только в канцелярии уездных исправников, без права занимать в сыскных отделениях должность заведующего регистрацией преступников).

      Отречением  от престола императора Николая II победоносно  завершилась борьба за власть российских буржуазных и демократических партий. Многолетнее противостояние самодержавия и его опоры в лице армии, МВД, полиции, жандармерии и радикальных, ультраэкстремистских политических сил прекратилось. Длительная ожесточенная борьба сторон сопровождалась растущей ненавистью и недоверием революционеров к силам охраны законного порядка. В силу этого победители не могли устоять от соблазна сведения счетов с представителям бывшей, презираемой ими власти.

      Несмотря  на то, что полиция в дни революции в целом сохраняла нейтралитет, полицейские учреждения страны подверглись уничтожению, а служащие, особенно городовые и околоточные, настоящей “охоте”. Безусловно, Временное правительство не могло доверить безопасность государства царским “учреждениям” и они упраздняются (Департамент полиции – 11 марта; отдельный корпус жандармов – 6 апреля 1917 г.).

      Служащие  полиции остаются “за штатом”, под  началом временного управления по делам  общественной полиции и по обеспечению  личной и имущественной безопасности граждан. Главное внимание в этот период уделяется вопросам ликвидации находящихся в производстве дел политического характера, а также архивных материалов и специальных учетов политической и общеуголовной направленности.

      Но  реально российское буржуазное государство не смогло обойтись без “органов” и недели. Уже 11 марта 1917 года Постановлением Временного правительства учреждается милиция. Деятельность ее регламентировалась “Временным положением”. Так же, как и раньше, милиция подразделяется на уездную и городскую. В остальном же производятся серьезные изменения. Становится выборной городской или уездной управой должность руководителя милиции. Вводятся новые штаты: начальник милиции, его помощники, участковые начальники милиции, их помощники, старшие милиционеры, милиционеры. Начальник милиции, кроме того, располагает секретарем, канцелярией, архивом и рассыльными, а также помещением для арестуемых. “Временное положение” фактически передает все полномочия охраны правопорядка местным органам власти: управы определяли необходимое им количество штатных милицейских единиц, их номенклатуру, а также уровень окладов денежного содержания сотрудников. Роль МВД, декларируемая в объеме общего руководства, издания нормативных актов, производства ревизий, на деле была номинальной. Столичному руководству отводились функции консультанта и, в лучшем случае, координатора деятельности подчиненных подразделений.⁴

      Полномочия  новой милиции в сравнении  с прошлым также оказались  несколько урезанными – “Временное положение” не оговаривало права проведения дознания или предварительного следствия. К ее ведению относилось: принятие мер к прекращению нарушений законов и общественного порядка; оповещение населения о распоряжениях центральных и местных властей; охрана политических свобод; содействие органам власти в исполнении обязанностей; выдача гражданам различного рода документов; ведение учета населения; составление актов и протоколов по широкому спектру случаев (ЧП, стихийные бедствия и т.д.); охрана исправного состояния дорог, мостов, улиц; надзор за порядком движения; обеспечение порядка во время стихийных бедствий.

      В октябре 1917 года в стране происходит очередная передача власти из рук  в руки: второй Всероссийский съезд  Советов заявляет о ликвидации Временного правительства и создании нового – Совета Народных Комиссаров, его аппарата в центре и на местах. Данное решение предполагало немедленное упразднение Министерства внутренних дел и Главного управления по делам милиции со всеми подчиненными ему структурными подразделениями. Однако окончательное упразднение центрального аппарата “старой” (просуществовавшей менее одного года) милиции произошло лишь 2 декабря 1917 года, поэтому формально до этого времени в России одновременно существовали два ведомства внутренних дел: Временного правительства и Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Функции последнего выполнял народный комиссариат внутренних дел – один из 13 наркоматов первого правительства РСФСР.

      При его строительстве активно использовался  опыт работы дореволюционного Министерства внутренних дел, предполагавший наделение данного ведомства широким кругом полномочий по управлению внутригосударственной жизнью.⁵

      В результате НКВД при Совнаркоме РСФСР  сложился как орган, наделенный обширной компетенцией. Его структура предусматривала наличие в качестве базовых подразделений следующих отделов: местного управления и местного хозяйства; финансового, иностранного, беженцев, ветеринарного, управления медицинской частью; а также бюро печати и контрольно-ревизионной комиссии.

      Но  важнейшей функцией НКВД являлась охрана общественного порядка и борьба с преступностью. Первоначально охрана общественного порядка была поручена рабочей милиции, которая хоть и образовывалась первое время Советами, но, тем не менее, не являлась государственным органом до момента принятия постановления НКВД “О рабочей милиции” от 28 октября (10 ноября) 1917 года (именно поэтому сотрудники органов внутренних дел ежегодно отмечают свой профессиональный праздник – День милиции 10 ноября).

      На  практике правящая партия ограничилась декларированием необходимости формирования органа, занимающегося охраной правопорядка, никак не регламентируя его штатной структуры, полномочий и других принципиальных вопросов деятельности любого государственного учреждения. Расчет делался на инициативу “снизу” (наркомы первого советского правительства в большинстве своем не имели не только опыта руководства государством, но и элементарного трудового стажа). Все это предопределило первоначальное организационное разнообразие милицейских подразделений, повсеместно образовывавшихся Советами. К ним, помимо рабочей милиции, следует отнести:

      – Красную гвардию (наиболее активно  действовала в Петрограде, Москве, Сибири, на Дальнем Востоке и состояла в основном из рабочих; параллельно существовали и сельские красногвардейские отряды (Московская, Курская губернии, Сибирь и Дальний Восток);

      – специальные отряды охраны (Вологодская  губерния);

      – охранные дружины (Смоленская губерния);

      – дружины (Пермская губерния).

      К числу главных особенностей указанных  милицейских подразделений относится  их универсальность: способность выполнять  помимо правоохранительных и многие другие функции, в первую очередь  оборонительную; а также отсутствие четко определенного штата профессиональных сотрудников.

      Вместе  с тем к охране порядка привлекались и простые граждане в рамках создаваемых  добровольных отрядов милиции при  городских и уездных исполкомах Советов. Члены отрядов привлекались в основном к несению патрульной службы в общественных местах, причем денежное вознаграждение за выполняемую работу не выплачивалось.

      Все это явилось одной из многих причин, предопределивших расцвет преступности в России в условиях уничтожения  старой российской полиции. Данное положение  сохранялось до середины 1918 года. Заменить полицию как организацию профессионалов “всеобщим вооружением народа”, способного обеспечивать правопорядок на основе “революционной повинности”, удалось только в Кронштадте и отчасти в Казани. На остальной территории эти задачи реально выполнялись частями создаваемой с 15 января 1918 года Красной Армии.

      К апрелю 1918 года международные и внутриполитические реалии все-таки убедили партийное  руководство в необходимости  выделения милиции в качестве “...постоянного штата лиц, исполняющих  специальные функции”, разграничения функций армии и правоохранительных органов. Это позволило народным комиссариатам юстиции и внутренних дел разработать Инструкцию “Об организации Советской рабоче-крестьянской милиции”, принятием которой 12 октября 1918 года завершилось правовое оформление процесса становления советской милиции.

      Основные  положения документа закрепляли классовый характер милиции и  определяли в качестве ее главной  задачи “...охрану революционного порядка  и гражданской безопасности”.

      В годы гражданской войны и иностранной военной интервенции продолжалось организационное развитие наркомата внутренних дел, а главное – качественное преобразование выполняемых им функций;

      – созданные в РСФСР специальные  места лишения свободы – лагеря принудительных работ (для политических противников новой власти и социально опасных лиц) в апреле-мае 1919 года включаются в систему НКВД. Позднее и все остальные места заключения передаются под управление комиссариата внутренних дел (функции наркомата юстиции сузились до осуществления исключительно прокурорского надзора за законностью содержания заключенных);

      – в 1920 г. в НКВД передаются органы пожарной охраны (Постановление СНК “О сосредоточении пожарного дела в народном комиссариате внутренних дел”);

      – в сентябре 1923 года Постановление Совета Труда и Обороны в ведение НКВД передается конвойная стража, с непосредственным подчинением ее Главному политическому управлению;

      – полномочия НКВД пополнились регистрацией обществ и союзов, не преследующих целью получение прибыли, выдачей разрешений на фотосъемку внутренней жизни, регистрацией и учетом охотничьего оружия и некоторыми другими функциями;

      – в мае 1922 года в ведение НКВД передаются все коммунальные предприятия республики: наркомат сосредоточивает под своим  управлением шоссейные и грунтовые дороги, транспорт местного значения, электростанции, переправы, лесопилки и т.д.;

      – наконец, Государственное политическое управление, созданное Постановлением ВЦИК от 6 февраля 1922 года на месте упраздненной ВЧК, также функционирует при НКВД, что законодательно закрепляет объединение органов государственной безопасности и органов внутренних дел в единую систему. Данное решение несколько сгладило противоречия между ВЧК и различными звеньями НКВД, возникшие в силу объективных и субъективных причин (недостаточность правового регулирования, схожесть выполняемых функций и т.д.).

      Задачи, стоящие перед НКВД, формулировались  зачастую расплывчато, поскольку предполагали: наблюдение за организацией и деятельностью  органов советского управления, исполнением решений центральных и местных органов власти, обеспечение в случае необходимости их выполнения мерами принуждения; руководство организацией и развитием коммунального хозяйства.

      Деятельность  милиции в области непосредственного  противодействия преступности регулировалась Уголовно-процессуальным кодексом республик. Милиция и уголовный розыск относились им к органам дознания. Их полномочия ограничивались возбуждением уголовного дела, предварительным допросом подозреваемых и свидетелей, а также производством выемок, обысков, осмотров и освидетельствований в случае, если следы преступления или вещественные доказательства могли быть утрачены.