Государственная поддержка инвестиционной деятельности

    Для инвестора самое важное - стабильность законодательной базы, соблюдение правовых норм и возможность обеспечить их принудительное исполнение. Законы могут быть лучше или хуже, но с этим можно мириться при условии, что они не будут постоянно меняться. Главное - стабильность.

    За  годы реформ создана практически  заново законодательная база рыночной экономики. Приняты Гражданский  кодекс, Законы «Об акционерных обществах», Закон  «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» и другие законы. Тем не менее, в этой области еще много проблем. Не завершена работа по внедрению Налогового кодекса, не принят Земельный кодекс.

    До  сих пор нет закона о регистрации юридических лиц, хотя эта процедура является одной из самых привлекательных для правонарушений и случаев коррупции. Наиболее остро ощущается отсутствие закона, регламентирующего процедуры возможной национализации и устанавливающего надежные гарантии для собственников имущества, подлежащего национализации.

    Законы, регламентирующие инвестиционную деятельность, страдают серьезными недостатками. В  области законотворчества часто  происходит заимствование норм, применяемых  в других правовых системах или в государствах с иным уровнем институционального и культурного развития.

    Многие  законы плохо увязаны друг с другом, содержат взаимоисключающие нормы, более того, такие нормы можно  обнаружить в рамках одного закона. Практика внесения поправок в действующее законодательство не продумана и нередко для решения сиюминутной проблемы, вносятся такие изменения, которые разрушают уже существующую концепцию правового регулирования. Дестабилизирующим фактором для предпринимательской деятельности является несоответствие федерального и региональных законодательств, хотя в 2000г. начата и продолжается в 2001г. работа в Федеральных округах по их приведению в соответствие.

    Однако, самая главная проблема - плохое исполнение законов. «Строгость законов  росийских смягчается необязательностью их исполнения», - эти слова  М.Е.Салтыкова - Щедрина говорят о нашей давней национальной традиции. В ряде случаев это связано с отсутствием санкций за неисполнение норм права или их неэффективностью, когда нарушение права экономически выгоднее, чем его исполнение. Что касается наличия законодательства, то в Федеральном законе от 25.02.99г. «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» особое значение придается  Федеральному закону от 26.11.98г. «О бюджете развития Российской Федерации». Инвестиционная деятельность в России регулируется как общим государственным и хозяйственным законодательством, так и системой специальных нормативных актов федерального и ведомственного уровней.

    К первой группе мы можем отнести Конституцию  Российской Федерации, Гражданский  кодекс, законы о собственности, недрах и концессиях о предприятиях и  предпринимательской деятельности, об акционерных обществах и некоммерческих организациях, банках и банковской деятельности, законоположения о налогообложениии, внешнеэкономической деятельности, таможенном контроле и валютном регулировании, о залоге, арендных отношениях и страховании, основы земельного, водного и лесного законодательств, нормативные акты и программы приватизации и др.

    Что касается специальных нормативных  актов, то к ним относятся  законоположения  и нормативные акты, в том числе  документы федеральных ведомств, регулирующие собственно инвестиционный процесс как в области капиталообразующих денежных средств, так и в области вложений, размещаемых в финансовых активах.

          Характерным методом  нормотворчества Правительства  РФ является издание постановлений, в которых преобладают поручения  различным ведомствам по разработке проектов решений по актуальным вопросам. Так, в Постановлении Правительства РФ от 19.12.97г. №1605 «О дополнительных мерах по стимулированию деловой активности и привлечению инвестиций в экономику Российской Федерации» определен ряд мер, охватывающих привлечение средств граждан, создание рынка земли, развитие рынка страховых услуг, совершенствование налогообложения, поддержку малого бизнеса и т. п.

    Учитывая, что иностранные инвесторы призваны сыграть важную роль в развитии инвестиционной деятельности, законодательство Россиии  регулирует участие иностранных инвесторов в инвестиционной деятельности следующими нормативными актами: ФЗ от 25.02.99г. №39-ФЗ «Об иностранной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», Законом РФ от 09.10.92г. № 3615-1 «О валютном регулировании и валютном контроле», ФЗ от 09.07.99г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» и другими нормативными актами. Федеральные ведомства принимают также специальные акты, регулирующие отдельные области инвестиционной деятельности. Ряд положений, касающихся инвестиционной деятельности, регулируются международными соглашениями и договорами общего характера (например, договор к Энергетической хартии), а также соглашениями с международными финансовыми институтами   (Международный Валютный Фонд). В настоящее время, когда Россия начинает заявлять о себе во взаимоотношениях с другими государствами, необходимо развивать отдельное направление законотворческой деятельности - гармонизацию национального законодательства применительно к требованиям международного права. Уже сейчас подписана Конвенция о защите прав инвесторов. Гармонизация национального и международно - правового регулирования инвестиций направлена, прежде всего, на обеспечение полной и правовой защиты  иностранных инвестиций. Несмотря на то, что в России законотворчество постоянно развивается, правовые риски явно превышают допустимые для цивилизованной страны размеры. В целом, правовая система носит излишне запутанный характер. Особые нарекания вызывает механизм исполнения законодательства. Обычным делом является невыполнение отдельных решений и законов. Все это сочетается де-факто с приоритетным использованием государственными структурами всяческих инструкций, противоречащих законам.

          Дополнительную озабоченность вызывает у иностранных инвесторов недостаточная защита интеллектуальной собственности. Этому способствуют неисполнение существующих законов, затяжки с формированием Высшей патентной палаты. Некоторые проблемы иностранцы могут уменьшить, организуя тесное взаимодействие с местными пользователями их технологий, создавая, например, совместные предприятия или франчайзинговые системы, хотя и здесь наблюдается слабость законодательной базы. Для решения правовых рисков необходима деятельность государственных органов. В первую очередь необходимо завершение формирования иерархической системы. Основой для этого является жесткое соблюдение законов, их приоритетности.  Кроме того нужно отказаться от практики издания актов с обратной силой, а также усилить контроль за исполнением законов и судебных решений. Только в таком случае инвестор сможет выделить некую достаточно стабильную основу в правовой среде и определить диапазон возможных изменений законодательства для разумной оценки правовых рисков.

1.2.Возможности  государственной поддержки инвестиций на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации

          Одним из важных вопросов, который приходится решать на нынешнем этапе рыночных реформ в российской экономике, является регулирование  взаимоотношений федерального центра и регионов в бюджетной и инвестиционной сферах.  Реальной мерой эффективности рыночных реформ выступают их социально-экономические результаты, получаемые людьми непосредственно в регионах. Сегодня становится понятным, что необходимо регулировать региональную инвестиционную политику.

    В законе «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»¹, определены формы и методы регулирования инвестиционной деятельности, во-первых - это создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, путем:

• Совершенствования системы налогов, механизма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений;
• Установления специальных налоговых режимов;
• Защиты интересов инвесторов;
• Предоставления субъектам инвестиционной деятельности льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами;
• Расширения использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного строительства и строительства объектов социально - культурного назначения;
• Создания и развития сети информационно - аналитических центов, осуществляющих регулярное проведение рейтингов и их публикацию;
• Принятия антимонопольных мер;
• Расширения возможностей использования залогов при осуществлении кредитования;
• Развития финансового лизинга;
• Проведения переоценки основных фондов в соответствии с темпами инфляции;
• Создания возможностей формирования собственных инвестиционных фондов.

    Во-вторых, органы государственной власти субъектов  Федерации могут осуществлять прямое участие, путем:

• Разработки, утверждения и финансирования инвестиционных проектов;
• Размещения на конкурсной основе средств бюджетов субъектов Федерации;
• Предоставления на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств бюджетов субъектов Федерации.

          Региональная инвестиционная политика представляет собой совокупность мер по регулированию и стимулированию инвестиционного процесса с целью  обеспечения устойчивого социально-экономического развития территории. Региональная инвестиционная политика разрабатывается и реализуется путем взаимодействия государственных органов управления федерального и территориального уровня, а также органов местного самоуправления. В принципе это взаимодействие должно основываться на Конституции РФ, Федеративном договоре, регулироваться законодательными и нормативными актами, принимаемыми Федеральным собранием, президентом и правительством, а также  договорами между центром и регионами.  В инвестиционной сфере наглядно проявляется несовершенство системы федеративных отношений в стране.

    Российская  Федерация включает два типа субъектов - национально-государственные и  административно-территориальные образования, которые согласно Конституции (ст.5) равноправны между собой и  во взаимоотношениях с Федеральными органами государственной власти. Фактическое первенство субъектов Федерации наблюдается в инвестиционной сфере. Так, на долю национально-государственных образований приходится 15-16% общего объема инвестиций  в стране, между тем доля средств из федерального бюджета в финансировании инвестиций  на их территории достигает 30%.¹ Для административно-территориальных образований соотношение совершенно иное - соответственно 85 и 70 %.

    Недостаток  средств для финансирования инвестиций заставляет региональные и местные власти прибегать к нетрадиционным методам привлечения ресурсов. К ним относятся муниципальные займы, из которых примерно половину составляют целевые инвестиционные займы, главным образом, жилищные. В 1995г. возникло новое явление – целевые займы, предназначенные для осуществления инвестиций в промышленные предприятия и развитие инфраструктуры. Доля таких займов пока невелика и составляет около 15%. Как правило, они преследуют одну конкретную цель - осуществление проекта строительства дороги, АТС и т.д. Но, как правило, целевые займы очень часто используются  на текущие, а не на инвестиционные цели. Серьезной проблемой остается распространение на муниципальные займы государственных гарантий и подведение под них законодательной базы. Назревшей мерой представляется принятие Федерального законодательства, регламентирующего конкретные механизмы выпуска и обращения муниципальных обязательств, что позволило бы создать систему льгот и гарантий для отечественных и зарубежных инвесторов, вкладывающих средства в муниципальные ценные бумаги. В регионах применяют и другие экономические методы стимулирования инвестиций .

    Предоставление  налоговых льгот  инвестороам  используется в каждом пятом регионе, страхование рисков залогом имущества  субъектов РФ – в каждом третьем.² Не на должном уровне оказался и федеральный центр. Основным инструментом его инвестиционной политики остается федеральная инвестиционная программа, которая строится в основном по отраслевому принципу и слабо увязывается с регионами, хотя и реализуется на их территории. Кроме того, исполняемость инвестиционной программы крайне низка, в связи с тем, что инвестиции из федерального бюджета обеспечиваются по остаточному  принципу. Трансферты из федерального бюджета в бюджеты  территорий  осуществляются в основном не на нормативной, а на индивидуальной основе путем договоренностей между соответствующими органами центра и субъектами  Федерации, носят преимущественно целевой характер и не преднаначены для инвестиционных целей. 

          Наряду со слабостью  механизма взаимодействия органов управления различного уровня, в инвестиционной сфере негативную роль играет расплывчатость, концептуальная непроработанность региональных приоритетов политики федерального центра. Так, в утвержденных Указом  Президента от 03.06.96г. «Об основных положениях региональной политики РФ» отсутствуют разделы, отражающие ее региональный аспект. Заключенные до настоящего  времени договоры  о разграничении полномочий между федеральным центром и субъектами РФ носят политический характер и мало затрагивают конкретные экономические вопросы, в т.ч. инвестиционные.

    Системный подход к взаимодействию федеральных, региональных и местных органов  в инвестиционной сфере требует  создания законодательной основы и  должен базироваться на принципах бюджетного федерализма.

    Необходимо  законодательно закрепить инвестиционные полномочия различных иерархических  уровней управления и подвести необходимую  для их выполнения финансовую базу.

    Необходимо  упорядочить систему бюджетных  трансфертов, придав ей целевой характер. Для этого необходимо  введение понятия «инвестиционных трансфертов». Одним из требований к трансфертам должен быть их адресный характер.

    В совершенствовании нуждается порядок  инвестиционной поддержки регионов из федерального бюджета. В соответствии с международной практикой среди функций регионов можно выделить следующие: поддержка и развитие социально - бытовой и производственной инфраструктур на их территории, осуществление структурной перестройки их хозяйства в соответствии с требованиями рыночной экономики.