Правовой режим Арктики

Принадлежность России этих территорий официально не оспаривается ни одной из арктических стран. Общая площадь полярных владений СССР составила 5,842 млн. кв. км.

Этим же Постановлением Советский Союз признал закрепленную Парижским договором от 9 февраля 1920 г.17 принадлежность островов архипелага Шпицберген Норвегии. Справедливости ради, следует отметить, что в Постановлении от 15 апреля 1926 г. Шпицберген не упоминался и речь шла о землях и островах, составляющих к моменту опубликования Постановления признанные Правительством СССР территории каких-либо иностранных государств, находящиеся в Северном Ледовитом океане, лежащих между 32º и 35º восточной долготы. В 1935 г. СССР официально присоединился к Парижскому договору, установив, что западная граница полярных владений проходит по меридиану 32º 04' 35", огибая с востока шпицбергенский квадрат. Однако, признавая суверенитет Норвегии над Шпицбергеном, СССР специальной купчей грамотой закрепил за собой право на разработку нескольких участков архипелага. Следует обратить внимание на одну деталь. В 1944 г. наркоминдел СССР В.М. Молотов предложил Норвегии внести коррективы в статус архипелага и установить на нем режим совместной обороны и управления. Тогда Норвегия отвергла предложение Молотова, сославшись на то обстоятельство, что пересмотр статуса Шпицбергена должен согласовываться со всеми 42 странами, подписавшими Парижский договор. Однако тем самым признала саму возможность пересмотра статуса архипелага.

В 1979 г. Советский Союз в связи с неточным определением ранее координат линии, проходящей по середине Берингова пролива и разделяющей острова Ратманова и Крузенштерна, изменил восточные границы своих полярных владений. Указ Президиума Верховного Совета СССР №8908-IX от 21 февраля 1979 г.18 предусматривал: «Внести уточнение в изображение на советских картах восточной границы полярных владений СССР в Северном Ледовитом океане, объявленных Постановлением Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г., заменив в последней фразе этого Постановления цифровое значение меридиана "168 градусов 49 минут 30 секунд" на "168 градусов 58 минут 49,4 секунды»19.

1.2. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.

Основным источником общего международного права применительно к морским пространствам является Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Все арктические государства за исключением США являются ее участниками. США, в свою очередь, участвуют в Женевских конвенциях ООН по морскому праву 1958 г.20 Здесь необходимо иметь в виду, что многие положения Женевских конвенций о территориальном море и прилежащий зоне, об открытом море и континентальном шельфе с некоторыми изменениями и уточнениями включены в Конвенцию ООН 1982 г. Кроме того положения Женевских конвенций приобрели характер обычных международно-правовых норм. Поэтому можно сказать, что отношения между такими арктическими государствами, как Россия, Норвегия, Канада, Дания, с одной стороны, и США – с другой регулируются не только Женевскими конвенциями 1958 г., но в определенной степени и Конвенцией ООН 1982 г. в качестве источника соответствующих обычных норм международного права. Согласно Конвенции ООН 1982 г., все пространства Мирового океана подразделяются на внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую зону, архипелажные воды, исключительную экономическую зону, континентальный шельф, открытое море, Район морского дна. Конвенция содержит ряд положений, относящихся к проливам, используемым для международного судоходства. Устанавливая названную классификацию морских пространств, Конвенция не делает исключение для какого-либо региона, как, например, Арктика, который по своим физико- географическим условиям отличается от других регионов. Иными словами, правовые проблемы арктических морских пространств следует рассматривать в свете правовой классификации морских пространств, которая закреплена в Конвенции 1982 г. Это обусловливается также и тем, что ни одно из арктических государств не делало официальных заявлений, в частности на III Конференции ООН по морскому праву, относительно необходимости выработки специальных международно-правовых положений, которыми определялся бы особый правовой статус арктических морских пространств. В 2008 г. представителями пяти арктических государств, в том числе России и США, была принята Илулиссатская декларация21, в которой, в частности, указывается, что общее международное право предусматривает необходимую основу для реагирования на вызовы, с которыми государства сталкиваются в Арктике – от защиты морской среды до свободы судоходства – и что, следовательно, нет необходимости в разработке «нового всеобъемлющего правового режима для Арктического океана»22. Иными словами, арктические государства признают, что правовой режим арктических морских пространств определяется Конвенцией 1982 г., другими международными договорами и международно-правовыми обычными нормами. Поскольку в арктическом регионе нет государств-архипелагов, то положения Конвенции 1982 г. об архипелажных водах неприменимы к этому региону. Поэтому речь может идти только об остальных категориях морских пространств. Если обратиться к законодательству арктических государств, то оно в полной мере соответствует положениям Конвенции ООН 1982 г. В качестве примера можно взять законодательство России. В России приняты законы «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»23 1998 г., «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»24 1998 г. и «О континентальном шельфе Российской Федерации»25 1995 г. Законы об исключительной экономической зоне и континентальном шельфе не содержат каких-либо специальных положений, относящихся к арктическим морским пространствам, то есть к пространствам Северного Ледовитого океана. В других арктических государствах действуют нормативные акты, которые по своему содержанию не отличаются от российских. Здесь интересно заметить, что США установили 200-мильную экономическую зоне в 1983 г., т. е. задолго до вступления Конвенции ООН 1982 г. в силу. Иными словами, законодательство арктических государств соответствует Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Только в законе о территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации учтены особенности арктического судоходства, обусловленные суровыми ледовыми условиями. Как уже было отмечено, в российском законе о внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне имеются положения, касающиеся Северного морского пути и проливов Вилькицкого, Шокальского, Дмитрия Лаптева и Санникова, плавание по которым осуществляется в соответствии со специальными правилами, утверждаемыми Правительством России.

Однако обращает на себя внимание следующее обстоятельство. Как известно, трассы Северного морского пути, «исторически сложившейся национальной единой транспортной коммуникации», проходят не только по внутренним морским водам и территориальному морю, но и в проливах и в исключительной экономической зоне. Отсюда следует, что Россия выдвинула притязания на часть пространств, входящих как в ее исключительную экономическую зону, так и в указанные в законе проливы, в качестве исторических. Канадское законодательство также содержит положения, в которых учитываются особенности арктической морской среды. Эти положения направлены на более эффективную защиту окружающей морской среды в пределах 100-мильной морской зоны.

Между тем, если обратиться к практике Канады, то можно сделать вывод, что она полагает, что у нее имеются определенные специальные права в отношении арктических морских пространств. Это проявилось, в частности, в том, что в 1970 г. был принят Закон о предотвращении загрязнения арктических вод, прилегающих к континенту и к островам Канадской Арктики,26 а в 1972 г. на его основе были изданы Правила о предотвращении загрязнения арктических вод27, Приказ об объявлении некоторых районов арктических вод зонами контроля за безопасностью судоходства28 и Правила о предотвращении загрязнения арктических вод с судов29. Действие этих актов распространяется на арктические воды в пределах 100 морских миль от ближайшего берега севернее 60-й параллели. Район действия закона разделен на 16 «зон контроля» и для каждой зоны устанавливались сроки, в течение которых разрешалось плавание судов, что зависело главным образом от ледового класса судна. Для судов, предназначенных для плавания в арктических водах, предусмотрены повышенные требования в отношении проектирования, конструкции, оборудования и комплектования и профессиональной подготовки экипажа. Канадскими властями может быть введена обязательная ледокольная или лоцманская проводка. Канада избрала 100-мильную ширину морского пространства не случайно. Еще в 1821 г. Россией, когда ей принадлежала Аляска, был издан императорский указ, которым была установлена 100-мильная морская зона вдоль берегов Аляски в Северном Ледовитом океане и Беринговом море. Этим указом в целях предотвращения хищнической добычи китов канадскими и американскими промышленниками и бесконтрольной торговли прежде всего с жителями Русской Аляски запрещалось «всякому иностранному судну не только приставать к берегам и островам, подвластным России, … но и приближаться к оным в расстоянии менее ста итальянских миль»30. На момент принятия указанные канадские акты противоречили действовавшему в то время международному праву. Канада, несомненно, понимала данное обстоятельство. В то же время можно констатировать, что Канада первым из арктических государств стала осознавать, что в международном праве формируется новый принцип, которым предусматривается особая обязанность государств принимать все меры к защите окружающей морской среды, обладающей уникальными природными характеристиками. Особая обязанность обусловлена особенностями, присущими только арктическим морским пространствам. Любое загрязнение окружающей среды Арктики, особенно районов, покрытых льдами, может оказать весьма негативное воздействие на окружающую среду всей планеты.

Международное сообщество согласилось с этим, что нашло отражение в Конвенции ООН 1982 г. Статья 234 Конвенции предусматривает право государств «принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдами районах в пределах исключительной экономической зоны, где особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства, а загрязнение могло бы нанести тяжелый вред экологическому равновесию или необратимо нарушить его». Совершенно очевидно, что данная статья применима лишь к арктическим морским пространствам. В соответствии с данной статьей арктическим государствам предоставлено принимать такие законы и правила, которые могут предусматривать, в частности, специальные требования к конструкции и оборудованию судов, комплектованию экипажа и т. д. Такие требования устанавливаются самими государствами и не требуют согласования с компетентными международными организациями. Эти требования могут действовать, в частности, на всех трассах Северного морского пути, пролегающих как в территориальном море и внутренних морских водах, так и в исключительной экономической зоне России. Можно констатировать, что законодательство Канады о предотвращении загрязнения арктических вод полностью соответствует современному международному праву. Другим арктическим государством, которое проявляло особую озабоченность экологическим состоянием арктических морских пространств, являлся СССР. Это проявилось, в частности, в том, что в 1984 г. Президиум Верховного Совета СССР принял на основе упомянутой статьи 234 Указ «Об усилении охраны природы в районах Крайнего Севера и морских районах, прилегающих к северному побережью СССР»31. Указом предусматривалось создание, в частности, системы заповедников, заказников, других особо охраняемых территорий (включая морские районы), установление особых правил плавания судов и иных плавучих средств. Правила плавания должны были предусматривать повышенные требования к конструкции судов и иных плавучих средств, к их оборудованию и снабжению, комплектованию и квалификации экипажа. Плавание без лоцманской или иной проводки запрещалось. При этом плавание в пределах морских районов заповедников, заказников и других особо охраняемых территорий может осуществляться только по морским коридорам. Указом предусматривалось также, что создание, эксплуатация и использование любых искусственных островов, различных установок и сооружений в море разрешаются лишь при условии экологически обоснованного положительного заключения надлежащих государственных органов32. К сожалению, названные меры не были введены в действие. Были введены в действие только Правила плавания по трассам Северного морского пути, утвержденные Министром морского флота СССР 14 сентября 1990 г.33

Арктические государства, издав соответствующие нормативные акты относительно правового режима морских пространств, находящихся под их суверенитетом и юрисдикцией, тем самым применили и применяют положения Конвенции 1982 г. Кроме того, подача Россией заявки на определение пространственных пределов континентального шельфа и его внешней границы в Северном Ледовитом океане также подтверждает необходимость соблюдения Россией этой Конвенции. В 2010 г. Россия и Норвегия заключили договор о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море34. В преамбуле договаривающиеся государства прямо ссылаются на Конвенцию ООН 1982 г. Как известно, в международном праве

Как известно, в международном праве действует принцип эстоппель, в силу которого арктические государства, признав действие Конвенции ООН 1982 г., не могут претендовать на какие-либо особые права в отношение Арктики, за исключением борьбы с загрязнением морской среды. Отсюда следует, что и разграничение континентального шельфа, в том числе определение его внешней границы, и разрешение споров должно осуществляться на основе положений Конвенции 1982 г. Как известно, Конвенция 1982 г. предусматривает возможность выбора одного из средств разрешения споров, предусмотренных ст. 287 (Международный трибунал по морскому праву, Международный суд ООН, арбитраж, специальный арбитраж). Источниками общего международного права применительно к арктическим морским пространствам являются и другие международные договоры. В частности, к ним относятся такие договоры, как Конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г.35 (с поправками 1962, 1969 и 1977 гг.), Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 г., измененная Протоколом 1978 г. (Конвенция МАРПОЛ-73/78), Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г., Международная конвенция относительно

вмешательства в открытом море в случае аварий, приводящих к загрязнению нефтью 1969 г., Протокол о вмешательстве в открытом море в случае аварий, приводящих к загрязнению моря веществами иными, чем нефть, 1973 г., Международная конвенция об ответственности и компенсации за ущерб в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ 1996 г., Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1974 г. с изменениями, внесенными Протоколами 19768 и1988 гг. (Конвенция СОЛАС 74/78), Международные правила предупреждения столкновения судов в море 1972 г. и другие. Арктические государства обязаны учитывать положения указанных договоров, хотя в то же время они могут в соответствии со ст. 234 Конвенции 1982 г. вводить более строгие требования в целях предотвращения загрязнения морской среды.

Глава 2. Международное взаимодействие в Арктике

2.1. Взаимодействие  арктических государств. Арктический  совет

В настоящее время основной дискуссионной платформой для международного взаимодействия в Арктике является созданный в 1996 г. Арктический совет – межправительственная организация, главными задачами которой являются решение проблем окружающей среды в арктическом регионе и всесторонняя поддержка коренных народов (постоянные члены - Дания, Исландия, Канада, Норвегия, Россия, США, Финляндия и Швеция; в апреле 2014 г. Канада отказалась от участия в некоторых заседаниях совета в Москве из-за позиции РФ по Украине)36. В 2012 г. под эгидой совета стартовал проект «Арктический плавучий университет», в раках которого организуются международные научные экспедиции в Арктику (в 2014 г. состоялись две экспедиции). В 2011 и 2013 гг. в рамках совета были подписаны соглашения о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике и о борьбе с загрязнением нефтью.

Помимо документов Арктического совета, приарктические страны приняли Нуукскую декларацию об окружающей среде и развитии в Арктике 1993 г.37, программу по сотрудничеству в военной области и по вопросам охраны окружающей среды в Арктике 1996 г.. В 2003 г. к документу присоединилась Великобритания, Илулиссатскую декларацию о готовности сотрудничать в Арктике на основе международного права 2008 г.38

Приарктические государства сотрудничают и вне рамок Арктического совета. Так, с 1993 г. делегации из России, Канады, США, Дании, Финляндии, Исландии, Норвегии, Швеции, а также представители ЕС принимают участие в конференциях парламентариев Арктического региона; с 2005 г. проводится ежегодная Конференция по проблемам судоходства в Арктике (Россия, Финляндия, Швеция, Норвегия, ФРГ, Канада, США); в 2008 и 2010 гг. состоялись встречи "Арктической пятерки" (главы МИД РФ, Канады, США, Дании и Норвегии). В апреле 2012 г. на канадской авиабазе Goose Bay прошла первая встреча министров обороны и начальников генштабов, в которой приняли участие представители Канады, США, России, Норвегии, Дании, Швеции, Финляндии и Исландии (Россию представлял начальник генштаба генерал армии Николай Макаров). Были обсуждены, в частности, вопросы проведения поисково-спасательных операций в Арктике.

Арктический совет — межправительственный форум циркумполярных государств, действующий с 1996 года. Это центральная организация сотрудничества в Арктике в сфере охраны окружающей среды и устойчивого развития региона.